“放管服”改革背景下社會組織發展的政策工具選擇

一、引 言

自從新一屆國務院力推“深化簡政放權放管結合優化服務”並將其作為提高政府現代治理能力的關鍵舉措以來，各地各部門積極探索，認真落實，不斷推進“放管服”改革向縱深發展。社會組織管理體制改革是社會體制改革的重要內容，與政府行政體制改革共同構成全面深化改革的重要組成部分。回首過去，我國社會組織管理體制改革也經歷了“管—放—服”三個發展階段。新中國成立后較長時間內，政府對社會組織實施“嚴格管控”﹔黨的十八大后，隨著“政社分開、權責明確、依法自治”的現代社會組織體制目標確立，政府陸續推出了放開四類社會組織直接登記、降低注冊門檻等利好政策，“放鬆管制”逐漸成為該時期的社會組織管理體制改革的主旋律﹔之后，中央層面又陸續出台了《國務院促進慈善事業健康發展的指導意見》《關於通過政府購買服務支持社會組織培育發展的指導意見》等文件，培育和發展社會組織成為新的政策風向標。

2016年8月，兩辦印發的《關於改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》中提出，到2020年，建立健全統一登記、各司其職、協調配合、分級負責、依法監管的中國特色社會組織管理體制，﹝1﹞標志著以完整性、統一性和集成性為主要特征的社會組織“放管服”改革方向得以明確。社會組織“放管服”改革不僅有利於調和國家與社會關系，更是實現政府轉職能、提效能的一劑良方。然而，幾乎所有的改革創新都需要一系列相關政策的跟進，而政策的有效實施有賴於政策工具選擇。推動社會組織“放管服”改革可選擇哪些政策工具？政府如何選擇或組合政策工具？怎樣實現社會組織管理體制與政府行政體制“放管服”改革的協同推進？這些問題都亟待厘清。為此，本文在霍萊特和拉姆什的政策工具分析框架基礎上，通過梳理2004年至2016年省級層面政策文本，分析政府如何通過政策工具的選擇和運用促進社會組織發展。

二、政策工具分類與內容

政策工具是“政府將其實質目標轉化為具體行動的路徑和機制”，是實現改革創新目標的手段和方式。﹝2﹞已有研究表明：政策工具並非單一的、孤立的政策措施，而是一個有機的、動態發展的體系。克裡斯陳最早對政策工具加以分類並整理出64種一般化的政策工具。﹝3﹞羅威、達爾和林德布洛姆等人也做過類似的研究，但他們傾向於將這些工具歸入一個寬泛的分類框架中，如將工具分為規制性工具和非規制性工具兩類。﹝4﹞薩拉蒙將政策工具歸為13種。﹝5﹞施耐德與英格拉姆從政府如何引導目標群體行為方式的角度，將政策工具歸為五類：權威式政策工具、誘因式政策工具、建立能力之政策工具、勸說性政策工具和學習性政策工具。﹝6﹞霍萊特和拉姆什根據政策工具的強制性程度將政策工具分為自願性工具、強制性工具和混合型工具三類。﹝7﹞薩瓦斯依據服務的安排者、生產者和消費者的動態關系總結出了10種政策工具或模式，且按照政府干預程度的強弱建立了以政府服務到自我服務的連續光譜。﹝8﹞

上述分類在一定程度上打開了政策工具的黑箱，為我們認識政策工具提供了直觀的描述，尤其揭示了強制性指標構成政策工具分類的重要維度。隨著政策工具研究的逐步深入，研究對象不斷細分，學科應用也不斷拓展。近年來更是在政社關系框架下受到廣泛關注，比如政府培育社會組織的政策工具，﹝9﹞﹝10﹞政府管理社會組織的政策工具等。﹝11﹞但檢視已有研究可以發現，目前從政策工具視角分析社會組織發展的研究尚不多見，並且通常聚焦於單一政策目標，尚無研究從“放管服”整體改革的角度分析政策工具的選擇和運用，不僅無法准確反映社會組織管理體系的全貌，更人為割裂了“放管服”改革之間的內在聯系。

結合“放管服”改革的要求，我們在霍萊特和拉姆什對政策工具的分類基礎上，結合國內外政府促進社會組織發展的實踐經驗，將社會組織發展政策工具重新梳理為三類：“放”即放鬆管制，包括放鬆進入管制、放鬆投資管制、放鬆募捐管制等﹔“管”即監督管理，包括直接監管、間接監管和聯合監管等﹔“服”即培育發展，包括投入型支持、績效型支持和混合型支持。

（一）放鬆管制工具

放鬆管制工具是指政府職能轉移的過程中，不斷取消或放鬆對社會組織在進入、投資和募捐等方面的限制，從禁止變為許可，從許可制變為申報或備案制等。放鬆管制工具的主要目標是在社會組織領域引入競爭機制，其目的是推動政社分開，提高社會服務質量，充分激發社會活力。放鬆管制政策工具主要包括放鬆進入管制、放鬆投資管制、放鬆募捐管制三個次級政策工具。

（二）監督管理工具

監督管理工具是指政府作為主要責任主體，聯合社會公眾以及其他組織機構共同對社會組織進行監督和管理。社會組織在開展社會活動時具有一定的盲目性，導致違法事件不時發生並造成了許多不良的影響。為了維護社會組織的良性發展，在放鬆管制的同時，也應對社會組織進行規范管理。監督管理政策工具主要包括直接監管、間接監管和聯合監管三種次級政策工具。

（三）培育發展工具

培育發展工具是指政府在社會組織的發展過程中，通過為社會組織提供發展所需的資金、資源，運用市場化手段，宣傳倡導等方式促進其快速發展。培育發展政策工具主要包括投入型支持、績效型支持、混合型支持三種次級政策工具。