“放管服”改革背景下社會組織發展的政策工具選擇【2】

三、數據來源

（一）樣本選擇

本文研究的政策文本主要來源於各省、直轄市的民政廳（局）網站以及社會組織信息網站、北大法寶網站等。按照政策發布單位、發布時間、政策類別、關鍵詞進行樣本選擇，採集了639份與社會組織相關的政策文件。為保証數據有效性，隨后依據以下原則對初步搜集的639份文件進行進一步整理和篩選：（1）發文單位為省、直轄市政府及其直屬機構（不包括國家、直轄市以外的市以及區縣層面的政策）﹔（2）政策發布時間為2004-2016年﹔政策類型主要包括法律、法規、規劃、意見、辦法、通知等相關文件，復函、批復、有關講話、工作報告、表彰公示等不計入本文研究范圍﹔（3）政策文本與社會組織發展密切相關。按照上述原則，最終篩選出503份政策文本。

（二）政策文件編碼規則

由於政策文本數量大、涉及工具內容較多，我們將篩選出的503份社會組織政策文本按照政策工具內容進行編碼。編碼原則為“省、直轄市簡稱+政策編號+工具內容編號”，由此形成政策工具編碼表（見表2）。

四、我國省級政府促進社會組織發展的政策文本分析

（一）政策文本數量變化趨勢

社會組織政策作為一種行政資源，其數量變化在某種程度上反映了政府對社會組織發展的關注度。根據所搜集的政策文本，2004年以來各省、直轄市發布的社會組織總體呈現穩定增長態勢，2004年全國省級、直轄市的政策文本僅有17份，到2016年上升至94份，年均增長率為37.75%，但這種增長並不是線性的。社會組織政策文本數量增長可以劃分為三個階段。

第一階段緩慢增長期（2004-2007）。自從2004年國務院發布《基金會登記管理條例》后，社會組織基礎性管理制度——社會組織三大條例正式確立，社會組織登記管理工作逐步走上制度化、法制化的軌道。但從總體上看，社會組織發展政策仍處於萌芽期，各地社會組織政策增長速度緩慢，直到2008年以前，年均政策文本數量為20份，增長率為7.35%。這一時期的政策工具以監督管理為主。

第二階段穩定增長期（2008-2011）。以2008年汶川地震為標志，民間公益力量覺醒，這一年國家更是不失時機地大幅度提高公益性捐贈稅前扣除比例，社會組織迎來了發展的春天。這一時期的社會組織政策仍以監督管理為主，該階段年均社會組織政策數量為25份，但增長率卻相對穩定。民間草根社會組織的增長對原有的社會組織管理體制形成了一定的沖擊，地方主管部門對社會組織發展還存在一定的疑慮，集中表現為監督管理構成了這一時期政策增長的主要內容。

第三階段加速增長期（2012-2016）。2011年國家“十二五”規劃綱要從促進社會組織發展和加強社會組織監管兩個方面對“十二五”期間我國社會組織建設做出目標規劃，中央將社會組織服務管理納入加強和創新社會管理工作體系，民政部牽頭成立了23個部門組成的社會組織工作小組，統籌協調社會組織服務管理和建設工作。在頂層設計的推動下，各省、直轄市對社會組織發展重視程度不斷深化，陸續發布了關於培育社會組織發展、加強評估、加大黨建力度、推進政社分開等相關政策。該階段社會組織政策數量呈現井噴式增長，年均政策數量為65份，增長率為160.11%。

（二）政策工具運用分析

從政策工具類型上來看，目前各省和直轄市以運用監督管理工具為主，放鬆管制工具與培育發展工具為輔。樣本中佔76.14%的政策文本涉及監督管理工具，文本數量達到383份﹔培育發展工具的政策文本數量為263份，佔比52.29%﹔放鬆管制工具的政策文本數量與培育發展工具基本持平，為249份，佔比為49.50%。

從時間維度來看，2004年以來各省和直轄市社會組織政策文件對三大政策工具的運用頻率呈現穩步增長趨勢，符合政策擴散的一般規律，時間上處於S形曲線的第二階段，即制度快速擴散。其中，監督管理工具頻率增長速度最快，涉及監督管理工具的政策數量年均增長率為54.17%，培育發展工具數量年均增長率為31.67%，放鬆管制工具數量年均增長率為18.33%。總體而言，社會組織監督管理政策工具構成政府社會組織發展政策工具最重要的類型，並且由於放鬆管制政策工具的運用降低了社會組織進入壁壘，社會組織登記注冊數量不斷增加，監督管理政策工具也隨之增長，體現出“寬進嚴管”和“量管齊增”的特征，這反映出國內地方省份在社會組織管理制度上依然存在著明顯的路徑依賴。

從空間維度看，我國省級政府以運用監督管理工具為主，涉及監督管理工具的政策文本佔比均超過了75.00%﹔就放鬆管制工具與培育發展工具而言，東部地區更側重於培育發展工具，使用培育發展工具的文本數量為95份，佔比為50.53%﹔中部、西部以及東北部地區更傾向於放鬆管制工具，運用放鬆管制工具文本數量分別為69份、64份以及34份，佔比分別為58.47%、47.41%以及54.84%（見表3）。總體來看，中部、東北部地區放鬆管制政策工具運用率較高﹔而東、中部地區培育發展工具運用率較高﹔東部地區以及西部地區對監督管理工具的運用率較高。

從地方層面來看，省級層面發布社會組織發展政策文件最多的省市為湖北、廣東和上海。涉及放鬆管制工具的政策數量排在前三位的為湖北、廣東和安徽﹔而放鬆管制工具運用率較高的省市則為江西、甘肅和山西。就培育發展工具的文本數量而言，較為突出的省市為湖北、安徽、廣東以及上海﹔培育發展工具運用比率較高的省市則為河南、山西和山東。發布監督管理工具相關政策最多的省市為湖北、廣東、安徽和上海﹔監督管理工具運用率較為典型的省市分別是陝西、四川以及江蘇。由此觀之，目前我國社會組織發展政策工具運用較為典型的省市為東部地區的廣東和上海，以及西部地區的湖北、安徽和山西。

（三）次級政策工具運用分析

從政策工具運用比例上看，直接監管、聯合監管、投入型支持、放鬆管制構成最常見的政策工具類型，運用上述四種工具的政策文本數量分別為59、49、42以及36，其次為間接監管、放鬆投資管制工具，政策文本數量分別為23及17。從政策工具增長速度來看，2004-2016年，直接監管、間接監管工具年均增長率較高，年均增長率分別為90%、88%。隨著2013年黨的十八屆三中全會對“創新社會治理”的部署，各地政府開始從創新社會組織政策角度尋求社會治理突破，績效型支持、混合型支持以及放鬆募捐管制工具開始涌現。

（四）具體內容運用分析

從政策工具包中的50項具體內容上來看，使用頻次超過100的措施為多部門聯合監管、人才培養、年檢、信息公開、行政脫鉤、宣傳引導、評估、政府購買服務、重大事項報告制度、行政處罰，其中3項屬於直接監管工具、3項屬於投入型支持工具、1項屬於聯合監管、1項屬於放鬆進入管制工具﹔使用頻次在50~100的措施為重大事項報告制度、行政處罰、社會監督、允許投資經營、退出機制、社會組織黨建、行業監管、擴大直接登記范圍，其中3項屬於直接監管工具，2項屬於間接監管工具，聯合監管工具、放鬆進入管制與放鬆投資管制各涉及1項﹔政策文本中以獎代補、憑單制、特許經營、互聯網募捐運用較少，基本未涉及國外流行的許可募捐、備案募捐、公開場所募捐、獨立監管、社會影響債券、配比制等做法。總體來說，在“放”方面，各地政府主要採用行政脫鉤、允許投資經營，擴大直接登記范圍三種做法，在“管”方面，各省、直轄市側重於採用直接監管、聯合監管做法，行業監管與社會監管發揮重要作用﹔在“服”方面，政府偏好於人才培養、宣傳引導、政府購買服務等投入型支持工具，績效型支持、混合型支持有待豐富和完善。