支持性評估與社會組織治理轉型

近年來，在政府簡政放權的改革中，政府通過購買服務，將具有專業性、技術性的公共服務領域的工作移交給社會主體，特別是在社會組織的服務和監管領域，逐步建立起第三方評估機制。2016年9月正式實施的《中華人民共和國慈善法》明確規定：“民政部門應當建立慈善組織評估制度。鼓勵和支持第三方機構對慈善組織進行評估。”因此，政府與第三方評估機構協同進行社會組織治理，共同致力於促進社會組織的發展，這一實踐已經成為當前各級政府社會治理改革的前沿。及時跟蹤這一實踐過程，發現新的機制下的亮點，探索其運行的軌跡，對於社會改革和評估機制的完善具有重要的理論和現實意義。

本文以第三方Q評估機構為研究對象，通過其評估實踐中所內蘊和展示的“以評促建，支持性評估”機制為核心，重點闡述其這一評估機構在社會組織評估中的價值定位、評估方法，以及實踐運行中與政府的互動合作機制。希望通過Q評估機構的支持性評估實踐，揭示和探索社會組織第三方評估的理論價值以及在經驗層面給予的啟示。

一、社會組織第三方評估的理論基礎與現實狀況

多元治理主體參與公共服務供給是當代許多國家實施社會治理的重要手段。從中國社會全面深化改革的角度看，推動社會組織參與公共服務供給，不僅能有效滿足公眾對公共服務多元化和精細化的要求，更有助於實現政府職能的轉移。

（一）社會治理理論與社會組織第三方評估

從中國共產黨的十八大以來，社會治理成為中國社會管理改革新格局的重要理論支撐。從社會管理到社會治理的話語轉向，社會主體也由“被管理者”轉變為治理主體。

社會治理將治理的含義由宏觀目標與理念層面發展到微觀層面，提出了由自上而下的統治轉化為自下而上治理的實踐機制，指的是政府和其他社會主體，為實現社會的良性運轉而採取的一系列理念、方法和手段。﹝1﹞具體而言，社會治理一方面注重公共事務運作中的行動者，另一方面，關注公共事務如何運作的具體機制。

首先，在公共事務運作中的行動者方面，社會治理體系的行動者就是一個由政府、非政府組織和其他社會自治力量構成的行動者系統。﹝2﹞社會治理強調多元主體協同合作，改變政府主導的單一中心模式，謀求與其他社會主體的協同合作。其次，在公共事務運作的具體機制方面，社會治理一方面關注增強社會的活力和自主性，同時保証其作為獨立責任主體對公眾負責，即提高社會管理的效率，又保証社會管理過程和結果的相對公正。﹝3﹞另一方面，社會主體的協同合作需要建構自下而上的新機制，有賴於合作網絡的權威作為管理機制，形成多元的、相互的權力向度。﹝4﹞

可見，社會治理的首要目標在於實現多主體間的互動合作和共同治理。在社會組織管理改革中，政府職能部門引入第三方評估機構對社會組織進行監督管理。一方面契合了治理理論中的權力轉移與下放，體現了政府管理職能的轉變﹔另一方面，發揮第三方的專業技術，並將其作為責任主體，能夠實現社會組織管理效率與公正的最大化。

（二）社會組織第三方評估的推進及其意義

社會組織評估是助推社會組織健康發展的重要手段。自2007年民政部出台《關於推進民間組織評估工作的指導意見》和《全國性民間組織評估實施辦法》等文件以來，社會組織等級評估在全國范圍內建立起來，形成了社會組織監督管理的平台。伴隨政府創新改革的深化，從頂層設計上引導多元主體參與到社會事務中，2015年，民政部又出台了《關於探索建立社會組織第三方評估機制的指導意見》，標志著社會組織第三方評估機制的確立和實行。此外，不僅社會組織評估引入了第三方機構，政府購買服務也納入了第三方評估。2013年，國務院辦公廳頒布了《關於政府向社會力量購買服務的指導意見》，社會組織治理也轉向購買服務項目，發揮社會組織提供公共服務的功能，培育其作為政府轉移職能的承載者。然而，由於剛剛發育成長的社會組織在專業化能力方面的欠缺，使得政府購買社會組織服務在實踐中出現了問題，故引入第三方評估機構進行專業性監督和監測。

從政府管理部門主導的等級評估到第三方評估機制的建立，一方面，體現了政府在社會公共事務中多元主體協同治理的總體思路，另一方面，也表明社會力量參與並協同政府進行社會組織治理，推動社會組織的健康發展已勢在必行。第三方評估機制的建立，對於社會組織自主性的發展，組織性的建構，公信力的維護、專業化的能力建設等方面都將形成積極的推動力量，它對於克服等級評估中的權力尋租和內部人把控的現象，實現以評促建，通過科學性、專業化的評估引導和推動社會組織健康有序地發展都具有重要的社會價值和意義。

（三）第三方評估的現狀與支持性評估

第三方評估機制在實踐中表現為社會組織等級評估和政府購買項目評估兩個方面。很多學者也對其實踐現狀進行了研究，有學者指出第三方評估機制在建設過程中存在制度缺失、資金依賴、評估不夠專業，以及信息不對稱等問題。﹝5﹞有的學者對5個城市的第三方評估現狀進行了問卷調查，通過量化研究也發現了相似的問題，諸如評估方法專業性不足、指標項目設置不科學、評估的公正性不足等。﹝6﹞可以看出，評估制度、評估主體、評估指標、評估方法是第三方評估實踐的關鍵，而在評估機制建立初期，這些方面的問題有待於完善和探索。

社會組織第三方評估在實踐中產生了三種“第三方”主體：“專家學者第三方”、“專業公司第三方”、“社會組織第三方”。﹝7﹞本文的研究對象Q評估機構即屬於第三種“社會組織第三方”。

Q評估機構的前身是S高校社會公益研究中心，2007年社會組織評估機制建立之初，根據民政部文件的要求，各地方的評估指標可以參照民政部指標體系自行細化，具體評估工作可以通過建立或委托相關的評估機構進行操作。﹝8﹞在B市的社會組織評估中，委托了S高校社會公益研究中心實施部分工作。近年來，社會組織等級評估改變了以往“行政牽頭，行政確認結果”的方式，﹝9﹞委托第三方進行評估逐步制度化。在此背景下，2013年S高校的社會公益研究中心師生發起了作為獨立法人的Q評估機構，以“民辦非企業單位”登記注冊。社會組織評估是Q評估機構的核心業務，主要承接當地基金會和民辦非企業兩類社會組織的評估。隨著B市政府購買服務項目的全面展開，Q評估機構也全方位介入B市殘聯和民政局的政府購買工作。

Q評估機構在評估實踐中所主導的支持性評估，強調通過評估支持社會組織發展，即通過建構一整套更為完善的評估機制幫助社會組織能力的增長。目前支持性評估的研究仍偏重理論層面，具體實踐層面的研究較少。因此，本研究試圖通過對Q評估機構的支持性評估進程的闡述，給予經驗層面的分析和提煉。