支持性評估與社會組織治理轉型【2】

二、支持性評估的協同實踐機制

第三方評估機構通過參與社會組織等級評估與政府購買項目評估，與政府互動、合作，共同致力於支持社會組織發展。在此過程中，Q評估機構與政府的相關部門在理念的生產、指標的完善以及方法的創新方面，共同建構了支持性評估的運作機制。

（一）助力與指導：支持性評估理念的生產

社會組織評估具有三重功能，從政府層面，實現對社會組織的監督管理﹔從社會組織層面，引導其開展自身建設﹔從社會層面，促進社會組織信息公開與公信力建構，激發社會選擇機制。﹝10﹞Q評估機構作為第三方，其組織建構的宗旨是“將研究與實踐相結合，通過專業特長助力公益組織和公益事業的發展，為相關政府部門、公益組織、企事業單位及個人提供服務支持”。因而，在評估過程中，其本著助力公益組織發展的目標，生長出管理與服務結合的評估理念——支持性評估，以此拓展和促進社會組織的能力建設、資源建設和公信力建設。通過評估不但發現社會組織存在的問題，實行有效的監督，更為重要的是承擔起指導社會組織成長的責任。

在B市開展政府購買服務模式的初期，由於社會組織自身面臨的諸多困境，在項目運作中出現了社會組織服務定位模糊、投入產出比不均、解決問題能力不足、財務問題等。由此，引發學界質疑和批判，致使政府購買服務制度的推進面臨巨大壓力。Q機構則積極面對問題，適時地將支持性評估理念運用於政府購買項目評估，在評估過程中除管理和監測之外，幫助社會組織進行運作項目的能力建設。

Q評估機構的支持性評估理念成為社會治理轉型的“安全閥”。通過評估對社會組織及其運作項目能力的支持，一方面使社會組織具備承擔社會角色的能力，另一方面保障了公共服務供給效率及專業性，配合政府應對改革壓力。

（二）合作與互動：支持性評估指標的完善

社會組織等級評估指標是評估的重要依據，引導整體評估走向。以往在社會組織治理中，強調監管的思路，評估指標主要由政府主管部門制定，一定程度上抑制社會組織的自主空間。伴隨社會組織治理從監管向培育思路的轉變，B市民政局以及區民政部門在評估指標的修訂上，也強調吸納相關專家及評估機構的建議，Q評估機構參與其中。

在評估開展前，B市、區政府部門會就評估指標進行修訂，組織專家委員會研討。評估結束后，再根據實際評估操作中出現的不適用之處進行討論修改。針對這一機制，Q評估機構在實地評估前結合理論研究與以往實踐經驗對指標再細化，討論評估中需要關注的節點性問題以及指標在現實中可能出現的結果。研討過程中，如果Q評估機構發現政府牽頭修訂的指標具有較大問題或不適用之處，則採取兩套指標並行的策略，將自行修改的指標與政府指標同時使用。以B市某區社會組織評估工作為例，由於Q評估機構認為政府部門指標的某部分存在問題，故邀請相關領域專家進行了兩次指標研究，將1~4級指標重新討論修訂並細化。其后，Q評估機構每評估一家組織結束后會對忽視的問題與出現的情況進行總結，並在整體評估結束后，整合了所有參與評估的人員與相關領域專家再次完善指標。最后，Q評估機構對兩套指標的評估結果進行對比討論，整理分析各自出現的問題、優勢，並將研究結果向區民政部門反饋。他們的策略是將客觀的評估結論呈現給政府部門，敦促其對評估指標存在的問題進行了修正，通過互動、合作、問題的反饋等環節形成新的指標體系。

雖然有了既定的評估指標，但評估指標不是包羅萬象的，社會組織之所以能夠提供更有效率的服務，在於其運作原則是依法自治，一方面要遵守法律法規，另一方面也需要有自我治理的空間。如果將評估指標變成硬性要求，則會導致社會組織的自主運作空間被剝奪。而這種評估方式也容易導致第三方的異化，即評估機構的專業性被行政權力淹沒。在此情況下，如何保障評估指標可以達到支持性的目的，Q評估機構的做法是，在既定指標的基礎上針對社會組織的特色予以加分，設置無涉，即指標不適用於該組織的條項，並在評估方法上進行創新。

（三）制度與自主：支持性評估方法的創新

B市政府委托第三方進行社會組織等級評估的一般流程是，首先通過篩選機制，對評估機構的承接條件進行審核，審核通過的評估機構可以參加年度內市、區民政部門組織的社會組織評估項目招投標。接著，獲得評估項目的社會組織需要根據全市統一制定的評估指標、評價標准、程序規范開展社會組織評估工作。最后，委托方組織社會組織評估工作匯報會，評估委員會對其結果進行審核。可以發現，B市政府在對評估機構的監督方面，採取了事前資格審查、事后結果審查，兩端把控的原則。因而，評估機構作為獨立責任主體需要對評估結果直接負責，保証了評估的公正性。並且在評估工作開展過程中，第三方具有了較大的自主空間，其專業性得以發揮，而不致成為嵌入行政體系的代言人。

另外，B市政府購買社會組織服務項目引入第三方評估機制則尚未制度化，是基於對評估機構的信任與依賴展開的。因而，Q評估機構在社會組織等級評估和政府購買項目評估中，都獲得了作為第三方的獨立自主空間，得以在評估實踐中創新評估方法。

1.關注行動事實

公正性是社會組織評估的重要取向，因而有些評估機構採取關注客觀量化標准的方式，在評估過程中以審閱社會組織提交的材料為主。但這一評估方式出現一些作秀或造假的問題，Q評估機構對此做出了改變，更加關注行動事實。Q評估機構認為，文件材料僅僅是社會組織規范性的一個側面，可能導致展示性的問題。評估規范性方面，以理事會履職情況為例，除了包含理事簽字的証明材料之外，更關鍵的看其是否了解組織的運作狀況，是否真正發揮了監督、決策的功能。此外，考察工作績效時，項目構成了社會組織的靈魂，而項目不僅要有產出，還包括具體的技術手法、項目之間的結構布局，回應組織目標或解決社會問題的程度。上述這些事實都是需要深度挖掘才能獲知的，故Q評估機構採取深度訪談的評估方法。

2.深度訪談法主導

深度訪談法需要專業化、職業化的評估人員操作。在社會組織評估時，Q評估機構組織4~6人的評估小組，分別負責主訪談以及基礎條件、內部治理、工作績效、社會意義和財務的評估指標打分。進入組織實地后，基礎條件與內部治理部分的負責人單獨審核文件材料並訪談參評組織的一般工作人員，財務單獨審核並訪談財務工作人員，其他三個部分的負責人則和主訪談一起訪談組織的主要負責人。訪談過程約2個小時，由在該領域中有多年實踐經驗及理論研究的專家作為主訪談，整體把握涉及組織規范性、公益性、績效、社會影響等在組織實踐中的狀況，並通過提問、聊天的方式將其挖掘出來，其他三個部分的負責人在最后進行補充提問。同時，在政府購買項目評估時，採取實地評估與答辯評估相結合的方式，答辯評估也是在組織負責人進行30分鐘的項目介紹，之后相關專家對其進行1小時的訪談討論。

為確保評估結果的公正性，Q評估機構在訪談之后組織內部合議，各負責人相互交流進而得出綜合性結論。同時，每家機構評估結束評估小組會進行組織的復盤，內容包括對自身評估過程中存在不足的批判性反思，討論該組織在同類組織中的發展狀況，梳理優勢特點或探討組織面臨困境的原因，分析相關政策、社會環境及組織內部的影響因素等。評估之后的復盤也成為Q評估機構進行社會組織與相關政策研究的基礎，從而能夠具備通過評估進行能力建設的專業性。

3.能力建設

支持性評估的關鍵環節就是第三方評估機構對社會組織的能力建設。Q評估機構在實踐中的理念是通過自身努力減少參評組織的負擔，因而在社會組織和政府購買項目的正式評估開始前都會強調評估的目的是“以評促建”。以評估J社團為例，J社團是半官辦性質的研究型社團，處於去行政化改革初期，組織自身也意識到轉型的需求，並剛剛進行了組織主要負責人的改選，嘗試理清發展狀況並尋找新的方向。Q評估機構通過訪談了解了該組織的組織架構、業務范圍、工作績效等方面的狀況，做出評估打分后，對該組織未來發展建議進行了反饋，包括五個方面。其一，梳理了該社團的機制、定位、特長﹔其二，建議該社團進入街道社區，鏈接社會需求和資源﹔其三，建議該社團尋求自身專業性產出與政府的契合，專業能力嵌入行政需求﹔其四，建議該社團從機制上除了繼承更要創新，具體操作上，從需求出發研究在社會現實的應用﹔其五，建議該社團對實操型組織的需求進行對接。Q評估機構在五個方面幫助J社團梳理出兩套機制和內容，從社會化運作和嵌入行政兩個切入點的不同模式、目標、戰略進行了澄清，J社團表示非常受用，解決了其當下的發展困境。

此外，Q評估機構對組織的能力建設偏重整體發展機制和內容梳理，而針對政府購買項目評估的能力建設則更偏重服務模式與技術的提升。例如如何使項目具有可持續性、如何將項目深化、如何提供更適應需求的針對性服務等問題提供建議，促使參評組織獲得能力上的提升。

總體而言，在B市政策提供的自主空間下，Q評估機構得以在評估指標和方法上進行創新，挖掘組織的行動事實使評估更為公正客觀。同時，通過評估進行能力建設，培育了社會組織的自我建設能力。

（四）協同治理結構：建構支持性U+B結構

在支持性評估理念的主導下，Q評估機構協同B市政府部門建構出一套對應的指標和方法。Q評估機構認為，在社會組織能力尚且不足的當下，建立社會組織與政府合作治理的伙伴關系，應通過搭建“U+B”的支持性結構來實現。B即Basic，U即Upper，社會組織作為B，則政府、第三方評估機構、支持性社會組織等作為U。U+B結構強調社會組織與政府的有機共生關系﹝11﹞，社會組織是主體，其上層組織作為幫助者目標是培育社會組織自我治理的能力，以實現其作為責任主體參與社會治理。

支持性U+B結構與B市政府部門發展社會組織的治理思路相契合，政府委托Q評估機構參與社會組織等級評估，進行了一系列發育社會組織的努力。除此之外，在政府購買項目中，民政局或殘聯等部門購買Q評估機構評估服務的同時，也會購買配套培訓及能力建設工作坊。Q評估機構在培訓和工作坊中，引導社會組織將政府購買服務作為自身能力增長的機會。例如，在某政府購買項目研討暨社會組織能力建設工作坊中，筆者觀察到，Q評估機構在其過程中引導社會組織借助政府購買的資金，關注整個組織的發展，搭建組織自身的社會關系、服務模式，通過運作項目的過程成長。B市民政局相關部門負責人在場，並意識到工作坊的探討已超越了政府購買服務的范疇，但仍對這一思路表示了支持態度。

此外，由於B市的政府購買服務以兩種方式進行：一是民政局直接設置部分購買服務的資金由社會組織競爭﹔二是政府購買的資金先撥給樞紐型社會組織，由其向社會組織分包。B市殘聯作為樞紐型組織，需要對接多種項目與多個社會服務機構，因而，借助Q評估機構的專業研究與評估經驗建立應對體系。Q評估機構幫助其搭建“助殘社會服務社會化平台”，引入多個社會專業機構作為支持性第三方，對殘聯不同類別的項目分別進行監督、支持。Q評估機構對支持性第三方的運作模式進行了策劃，從規范性監督、社會組織能力建設和社會組織運作監測三個方面運作。雖然Q評估機構成為除政府、社會組織、支持性第三方之外的第四方，卻將政府購買服務平台與社會多元力量結合起來，助力社會組織的發育，構成了搭建社會組織支持性U+B結構的重要環節。

Q評估機構作為第三方參與到社會組織治理之中，並通過其專業性建構起與政府的信任關系，將機構自身發展宗旨與政府社會治理改革思路相結合，從評估出發找到協同治理的突破口，建構起支持性評估機制。通過二者協同運作的支持性評估機制，實現了發展社會組織的目標，創新了社會組織治理模式，最后搭建起社會組織的支持性結構。

三、社會組織治理改革的有效路徑

第三方評估機構的實踐中包含著兩重邏輯，其一是第三方參與社會組織治理的邏輯，其二是支持性評估培育社會組織，使其成為社會治理主體的邏輯，兩重邏輯共同構成了社會組織治理轉型的實踐機制和有效路徑。具體體現為三個方面：

（一）政府的放權與合理定位

引入第三方評估機制是政府在社會組織治理創新中的重要舉措，也是政府主導下社會力量參與協同治理的實踐探索。而第三方評估機構之所以能夠實現與政府的協同治理，有賴於政府的放權和合理定位。首先，政府部門主動建構與其他治理主體的合作機制，委托第三方專業機構參與社會組織治理並支持社會組織的發展，培育其作為社會治理的主體。其次，政府賦權於第三方評估機構，通過支持性的制度設計保障了第三方的自主運作空間，並建立互動與問題反饋機制，重視協商對話以實現共同治理。最后，政府部門定位為引導者而非強制者，通過制定相關規則以及事前和事后監督規范第三方評估機構的行為，在評估過程中保障第三方評估機構作為獨立責任主體，故而能夠建構一套更為靈活有效、權責分明的制度體系。﹝12﹞

（二）第三方評估機構的自主性和專業性的發揮

協同治理所強調的多元社會主體協作，同時也是對專業性的關注。政府的放權和合理定位使評估工作能夠以專業性為基點進行體系建構，是第三方評估機構的自主性和專業性發揮的關鍵。第三方是專業知識、技術資源的所有者，一方面第三方評估機制的建立和完善需要專業評估機構的參與。第三方在評估實踐與相關研究中積累的理論與經驗，能夠輔助政府完善評估指標和評估方法，使評估能夠真正發揮對社會組織的引領並將社會組織的真實狀況呈現出來。另一方面，第三方評估機構提供專業的評估服務需要保障獨立的運作空間，發揮其自主性和專業性。一是避免被嵌入行政體系之中，保証評估的公正性﹔二是有益於提供專業的評估服務，提升評估的效率和效果，並促進社會組織與項目運作的信息公開與社會選擇。

（三）支持性評估機制的有效運行

在社會組織能力尚且不足的過渡階段，支持性評估與政府深化社會組織治理改革相親合。通過支持性評估發展社會組織，培育其自我治理的能力，進而發揮其在社會治理中的主體地位，成為社會組織治理創新的有效機制。政府的放權與合理定位以及第三方評估機構的自主性和專業性發揮是支持性評估機制有效運行的保証。通過支持性評估指標的設計和評估方法的創新，一方面幫助社會組織在規范性基礎上獲得了更多的自主空間，另一方面明確了參評社會組織的定位與發展方向，改善其服務模式、提升解決社會問題的能力。同時，支持性結構的構建鏈接了社會組織的資源關系，整合了政府、支持性組織等社會力量，共同致力於社會組織的發展。因此，社會組織能夠更好地發揮自身功能，改善提供社會服務的能力，推進社會公共服務體系建設，更好地協調社會資源再分配，增強自我治理的能力，進而參與公共事務，促進社會的整合與穩定。

總之，政府的放權與合理定位、第三方評估機構的自主性和專業性以及支持性評估的有效運行構成了社會組織治理轉型的有效路徑，為社會組織搭建了多元主體的支持平台。增強社會組織作為社會治理主體的力量，有益於多元主體協同治理格局的實現。（崔月琴，吉林大學匡亞明特聘教授，哲學社會學院博士研究生導師﹔龔小碟，吉林大學哲學社會學院研究生）

﹝參考文獻﹞

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來源：《國家行政學院學報》2017年第4期