因地制宜推動義務教育均衡發展

“教育公平是社會公平的重要基礎，是最基本、最重要的公平”，“義務教育是教育公平的基礎”，“義務教育的本質，是要為每個人的生存和發展提供一條公平的起跑線”。義務教育改革從小范圍內自辦（一村、一鄉）到大范圍內統籌（縣級、省級統籌），中小學的辦學條件日益改善，開設課程日益靈活豐富，師資逐步達標並不斷提升。中央政府從2008年下半年開始，全面實現城鄉中小學九年免費義務教育，基本實現義務教育階段入學權利平等，全國小學和初中階段的入學率和鞏固率都保持在較高水平。

近年來，政府尤其關注教育公平問題，通過建立城鄉統籌機制，把農村教育放在重要地位，著力改善農村學校的校舍、設備和遠程教育等硬件設施。這些舉措極大地促進了義務教育階段的公平，目的是要讓不同地區、不同家庭經濟條件的學生有機會接受統一的義務教育。國家推出的多項加強基礎教育的舉措在鄉鎮基層已經得到積極的回響。“部屬師范大學師范生免費教育政策”自2008年至2011年招收4.6萬人，畢業師范生已經進入教學第一線。全國共有5.5億專項資金投入到2010年“中小學教師國家級培訓計劃”中，在調研中，有不少教師提到了近年來培訓機會有所增加的情況，特別是網絡培訓普及到了鄉鎮中小學。國家的“高校畢業生到農村任教的‘特崗計劃’”自2006年至2011年招聘30萬教師到3萬所農村學校任教，服務期滿留任比例達到87%。2011年，“義務教育階段績效工資制度”中央財政120億、全國370億，把薪酬待遇和個人績效挂鉤，農村教師工資增長34%。除了收入提升之外，國家在偏遠艱苦地區教師周轉宿舍建設方面自2010至2011年投入20億，已建成4萬套。在調研組所到的鄉鎮中小學，新建和翻新的教學樓隨處可見。鄉鎮基層學校和在基層第一線工作的教師正受惠於近年來的政策，教師的經濟收入和生活水平有不同程度的提升。

不過，我們也看到當前中國社會經濟發展水平的區域差別和城鄉差別仍然較大，區域之間、城鄉之間的義務教育發展水平還很不均衡，差距有進一步拉大的可能。現有的義務教育經費來源中，政府財政撥款佔絕大多數，而地方政府對當地的義務教育投入經費額與當地國民生產總值挂鉤，越是貧困不發達地區，地方政府的一般性教育轉移支付經費越低。官方統計數據顯示，東部發達省份義務教育階段的生均教育經費是中西部省份的數倍。還有學者的研究指出，一省內不同地市之間的生均教育經費的差距甚至超過省際差距，省內的中心城鎮與偏遠鄉鎮之間在各類辦學條件上存在極大差距。盡管義務教育是經濟社會發展的重中之重，但教育投入的見效慢、周期長，使教育往往成為地方財政中不受重視的領域。越是地方財政緊張的相對貧困地區，教育經費越難以保証專款專用，往往被其他“重要領域“救急挪用。這使得本來就不充足的地方教育投入進一步被削弱。經濟落后的偏遠鄉鎮對教育的投入與經濟發達的中心城鎮相比，差距愈發顯著。

區域和城鄉之間的差距不僅僅存在於學校教育方面，比較中心富裕城市地區與偏遠鄉鎮貧困地區，二者在社區教育資源和家庭教育資源方面的差距更大。義務教育階段的經費投入，還不能有效縮小中心城市與偏遠鄉鎮之間本來就存在的經濟社會發展的差距。作為義務教育提供方，政府還需要想方設法發揮義務教育本應有的促進社會公平和社會流動開放性的作用。怎樣使義務教育這一保障社會公平的制度發揮“限高調低”的作用，改革目前義務教育的不均衡現狀，遏制義務教育不均衡程度繼續擴大的趨勢，調研組認為需要因地制宜探索符合各地實際情況的義務教育解決方案。

進入實地、切入問題

為了深入調研義務教育階段的實際狀況，中國社科院、教育部共同主辦的青年干部群眾路線教育實踐基層調研團（江西組）於2013年11月下旬赴江西省的一個遠離縣城的鄉鎮，針對當地農村義務教育均衡發展問題進行調研。調研組使用學校個案分析方法，選取鄉鎮的一所中心小學、一所村小學、一所鄉鎮中學，作為調研點。運用訪談、聽課、家訪、主題班會、座談會等形式，在有限的時間內，盡可能從學校、家庭、社區、政府等多方面了解鄉鎮基層的義務教育發展狀況。

調研組認為，偏遠鄉鎮義務教育面臨師資流失和學生流失的雙重困境，從偏遠鄉鎮一地的調研，可以為我們認識整個義務教育階段的非均衡發展提供思考問題的視角。其一，地方政府對教育資源的配置，存在優質資源向中心城市聚集的慣性，優質師資往往會通過教育主管部門的多種選拔機制從偏遠地區擢升進入中心城市，而相反的回流途徑很少。其二，中心城市對教育的投入量大，學校的軟硬件條件優於偏遠鄉鎮，吸引偏遠鄉鎮的學生進入城市求學﹔同樣的，城市教師享有的生活水平更高，優越的條件吸引優質師資從偏遠地區流入中心城市。其三，經濟發展水平較高的中心城市，家庭對教育的投入更大，城市社區的文化教育資源更豐富，教師的創收機會多樣，吸引師資向城市流動。目前義務教育階段，在中心城市與偏遠鄉鎮之間的差距與教育公平的理念相悖，為實現教育公平的目標，還需要通過深入研究、統籌規劃確立義務教育發展的長遠規劃。

政府、學校、教師、學生、家庭、社區諸因素的共同作用，形塑出目前義務教育的基本環境。從教師角度看，提高待遇——包括工資、補貼、宿舍、餐廳，這些物質方面的需求，減少課時、有效提升教學能力的培訓，是教師所期盼的。教師同樣面臨個人家庭的需求，要調動進城，要便捷的生活環境和子女更好的教育條件。然而，從學校、家長和學生的角度看，期望教師能長期服務基層，忠於教育事業，投入更多的精力給課程和學生。這兩種期望之間的矛盾是一種較為普遍的現象，使得偏遠鄉鎮教師很難穩定地留在一地從事義務教育。學生期望教師能關注自身的特殊性，豐富課程的內容和形式，減少考試和作業負擔。但從學校和老師的期望看，他們期望學生能學好“主課”，考試成績在全市、全縣排名提前。這是學生面臨的矛盾。家長期望學校和老師能管好、教育好自己的孩子，保証孩子的安全，不希望教育給家庭帶來經濟負擔和精力負擔。但從學校和老師的期望看，他們期望家長重視子女教育，配合學校督促學生完成學業。

偏遠鄉鎮教育均衡面臨的困境分析

經費保障不足是偏遠鄉鎮經濟落后地區義務教育發展的瓶頸。江西省的普通中學和小學的生均公共財政預算教育事業費及生均公共財政預算公用經費在全國的排名落在倒數4名之內（2010年統計數據）。江西省義務教育經費的基礎水平偏低，省級統籌的保障力度不足。

目前優質教育資源越來越向中心城鎮集中，中心城鎮本來就是強校的集中地，教學軟硬件條件好、設備齊備，家長既重視教育也有能力培養子女。加之中心城鎮生活便利，好的教師和好的學生通過各類考試途徑調入中心城鎮。相反，在偏遠鄉鎮，教育軟硬件條件相對較差、設備不全、家庭經濟條件差、交通不便，是優質教師和優質學生的流出地。如果沒有政府的干預，按照目前的趨勢繼續下去，農村義務教育的均衡發展將遙遙無期。

（一）不均衡的困境和挑戰之一：優質師資流失與優質學生流失

1.偏遠鄉鎮教師隊伍進得來、留不住。鄉鎮中學和中心小學在調研中都處在教師年齡結構更新換代的特定時期，一批工齡在30年左右的中老年教師，他們大多出生在本地，居住在學校周邊，他們長年堅守在義務教育第一線，但存在知識老化的問題﹔一批30歲左右的青年教師，他們大多來自外部其他鄉鎮，對學校缺乏歸屬感和責任感。資料顯示，某鄉鎮小學2002年調入的40名青年教師，十年之后僅余3人，其他37名教師利用各種機會調離，到縣城或縣城附近的鄉鎮任教。“偏遠鄉鎮學校是一個教師培訓基地，引進一個，培養一個，調離一個”，這是當地學校負責人的無奈。缺少穩定可預期的教師隊伍使學校的各種長遠發展改革計劃難以落實。

2.偏遠鄉鎮教師隊伍缺編現象突出，留下來的教師工作壓力大。調研點的鄉鎮小學，因病、因產假、因借調離崗的教師佔教師總數的25%。多數老師每日承擔的課時數有5節，加上備課和批改作業，不少教師得加班加點才能完成教學任務。教師隊伍缺編增加了留任教師的工作量，教師疲於應付講課壓力，難以針對學生需求創新教學方法，提升教學水平。

3.偏遠鄉鎮教師收入來源單一，收入水平較低，很難吸引其他鄉鎮的教師到當地任教。越是偏遠鄉鎮，教師的課外收入機會越少，交通等生活成本越高。現有對偏遠鄉鎮教師的工資補貼標准為每人每月220元，剛好能抵消鄉鎮到縣城的公交月票費。但是在縣城或靠近縣城居住的教師上下班途中需要花費更多的時間成本，他們長期留任的意願較低。

4.外聘代課教師待遇低、保障少，教學技巧匱乏。面臨師資不足，偏遠鄉鎮中小學往往通過外聘代課教師保証充分開課。但代課教師隻有每月700元的工資。這樣的待遇很難找到合格人選。代課教師的臨時性，也使學校不可能為代課教師提供教學培訓來提升他們的業務素質。
5.偏遠鄉鎮優質生源流失多，教師考評績效受影響。一部分家庭條件好、重視子女教育的家長，讓子女轉入中心城鎮就讀﹔一部分進城務工家長，家庭經濟條件改善后，也把子女帶到中心城鎮就讀當地學校。現有的學籍管理無法限制本縣內部學生流動。目前，在教師考評標准中，學生考試成績所佔比例過高。隨著偏遠鄉鎮的成績好的學生流出到中心城鎮就讀，鄉鎮教師即便與中心城鎮教師付出同樣努力，也很難得到同樣的考評績效。偏遠鄉鎮教師普遍感到考評機制缺乏公平。

6.偏遠鄉鎮教師自身的心理困惑減低了教師的職業歸屬感，削弱了教師的職業穩定性。從職責上講，教師應當向學生傳遞求知向上的精神，但現實生活中的利益對比導致教師本人的心理困惑。比如，在調研訪談中，一位中學教師談起他的一位學生經歷的接受教育與實現自身價值的困惑，“我的父母外出打工一年賺10萬，老師你讀完本科一個月2000元，我們今天再努力讀書有什麼意義？”如果說學生面臨的心理困惑還是對未來職業選擇的預先考慮，缺少切身體會，接受過高等教育的教師則是身處價值沖突的最前沿，很難接受教師所處的社會經濟地位。一位教務主任在聊天中提及，“我們外出辦事，都不好意思說自己是村鎮教師，原因是（村鎮）教師收入低，周圍人都看不起”。教師的職業歸屬感偏低，一旦有機會，他們大多會選擇跳出偏遠鄉鎮，甚至為此放棄教師這一職業。