社會保障制度面臨收入再分配“短板”

社會保障制度再分配“短板”及改革建議

建立更加公平更可持續的社會保障制度，合理進行國民收入二次分配調節，使發展成果惠及全民，是社會保障供給側結構性改革應有之義。社會保障制度再分配應有三個靶向目標：一是縮小群體間收入差距，促進互助共濟﹔二是對退休群體進行收入轉移，使他們老有所養、病有所醫﹔三是托底保護社會風險、市場風險。現行社會保障制度結構和運行效果在各維度上與促進國民收入合理再分配要求並不完全適應，暴露出較多矛盾與問題。

（一）制度結構碎片化，造成城鄉、群體和區域間的不公平

受制度設計、繳費水平、籌資機制、統籌層次等因素的制約，當前城鄉分割、群體分割和區域分割的制度安排造成了社會保障資源配置失衡與社會保障權益不公平，不能有效發揮矯正收入差距作用。

一是社會保障空白點依然存在。由於政策落實不到位，還有部分靈活就業人員、中小企業職工、進城務工人員、貧困地區農民等人群仍然游離在各項社會保障制度之外，從而產生了有保障和無保障之間的不公平。基本養老保險2015年覆蓋人數8.58億人，和目標群體相比擴面潛力仍在4億人以上。同時，城鄉戶籍限制依然存在，部分地方規定失業保險和生育保險在企業與農村戶籍職工協商一致情況下可以辦理，不強制要求企業參保。由於職工相對於企業處於弱勢，缺少社保的專業知識，使農民工失業和生育保障缺失現象比較普遍，2015年農民工參加失業保險人數比職工養老、職工醫療和工傷保險分別少32.4%、22.4%和77.5%。

二是人群間保障待遇水平相差較大。城鄉居民養老保險基礎養老金僅為70元/月，即每年840元。而“十二五”時期，城鎮職工養老保險僅基礎養老金調增部分就已經人均超過1000元，城鄉養老金差距遠大於城鄉間收入差距。在醫療保險方面，雖然城鎮居民醫療保險與新農合籌資水平相同，制度結構相似，但是基本藥物目錄、診療項目目錄等均存在較大差異，新農合政策內報銷比例雖然高於城鎮居民醫保5個百分點，但實際報銷比例低於居民醫保20個百分點左右，在高等級醫療機構的實際補償甚至僅為居民醫保的1/3，造成城鄉居民之間實際可獲得的醫療保障待遇的結構性不公平。

三是存在地區間逆向轉移支付問題。我國各項社保制度統籌層次偏低，養老保險以地區為單位制定繳費政策和待遇領取辦法，不同地方的繳費負擔不一。特別是部分經濟發達地區人口年齡結構年輕，繳費費率低，而經濟困難地區反而繳費負擔更重。廣東省和浙江省各地企業繳費費率普遍為14%，低於東北和中西部地區6個百分點。同時，發達地區養老金平均水平又遠高於經濟困難地區，廣東省退休職工年人均養老金3.39萬元，高於全國水平近40%。從養老保險內生回報率來看，東部地區參保人員的回報水平高於中西部地區和東部地區3-5個百分點，形成社會保障的逆向轉移支付格局。

（二）待遇確定和待遇調整機制不完善，造成代際再分配失衡

在不同代人之間實現風險共擔，是社會保障實施收入再分配的重要內涵。由於待遇確定和調整機制不完善，統賬結合模式尚未成熟定型，導致當前社會保障制度不能有效適應人口老齡化轉變，存在代際權利和責任分配失衡問題，並帶來制度運行可持續不足的風險。

一是職工基礎養老金待遇剛性調整，基金面臨嚴峻支付壓力。2005年以來，我國連續十二年調整職工基礎養老金，使職工月人均養老金待遇由698元大幅增長至2270元，年均增長率11.3%。養老金待遇密集調整切實改善了退休職工生活水平，但也形成了剛性的調整待遇預期，使制度長遠運行蘊含風險。目前，我國已經有23個省份出現了當期扣除財政補貼養老金收不抵支現象，繼續過快提高退休職工待遇水平，對基金安全穩定影響不容忽視，也會使在職人員遠期繳費壓力增加。同時，待遇調整方式不規范引發了養老金“倒挂”現象，退休年齡早參保人員的養老金反而高於近年退休的職工，甚至養老金高於40、50人員的在職工資，引發新的代際不公平問題。

二是個人賬戶持續“空賬運行”，加大在職一代繳費責任。我國在2001年啟動實施做實個人賬戶改革試點，從政策實施效果看，個人賬戶儲蓄功能未能落到實處，進一步加大了基本養老保險代際再分配失衡風險。如，2013年黑龍江省當年形成賬實缺口68.9億元，以8%的名義做實比例進行套算，當期實際做實比例僅為4.73%，累計發生賬實缺口649.12億元，實際做實比例僅為2.46%。從全國來看，截至2014年，個人賬戶空賬規模達到35973億，而做實個人賬戶改革實際積累資金僅有5001億元，即實際做實個人賬戶比例僅有1.22%，無法為緩解老齡高峰時期支付壓力提供有效支持，“空賬”部分所對應的養老金支付責任也被轉嫁給在職一代。

三是退休職工“免費”醫保門檻過低，無法應對制度系統老化風險。我國規定職工在參保達到最低繳費年限后，退休后即可終身享受醫療保險待遇，無需繼續繳費。隨著人口年齡結構老化，職工醫保享有待遇人員增多而供款者減少，再加上退休人員人均醫療費用是在職職工的4倍左右，會使統籌基金資金池減少而支付大幅增加。同時，醫保個人賬戶資金積累額度有限，年積累額僅為當期起付線的50%左右，且賬戶約束性鬆弛，在部分地區，個人賬戶資金已經被聯動到銀行儲蓄賬戶上，可以根據個人需要支取，無法對退休職工的大病風險起到保障作用，進一步增加了退休職工對統籌賬戶的依賴。據測算，全國職工醫保基金將在2017年左右發生收支缺口，制度潛伏著嚴重的支付危機。

（三）制度供給缺乏彈性，造成新常態下社會風險分擔不足

發揮扶危濟困作用是社會保障在再分配環節的重要制度安排。我國社會保障制度供給普遍採取“一刀切”的做法，沒有制定因人而異的彈性空間，對於新常態下產業結構調整和人口老齡化等社會系統風險應對不足。

一是失業保險領取條件苛刻。我國失業保險領取以登記失業為前置條件，《失業証》辦理手續繁瑣，並且僅針對非自願離職人員辦理，導致很多因產業結構調整已經失去工作崗位或者處於隱性失業的參保者無法被納入登記失業率統計范圍，也不能申領失業保險金。同時，除廣東、遼寧等少數省份，全國絕大部分地方失業保險“一制雙檔”，規定農民戶籍職工失業后僅能按照略高於最低生活保障標准領取一次性生活補貼，失業保險權益不能跨地區轉移使用，使對宏觀經濟周期性波動和產業結構調整最為敏感、且經濟自保能力最為脆弱的農民工群體無法獲得失業經濟風險分擔和保障支持。

二是社會救助“福利捆綁”問題嚴重。社會救助政策在實施過程中，為了方便識別救助對象，普遍簡單以低保戶作為資格審核條件，造成“一保俱保，一退盡退”的福利捆綁現象。各項救助政策難以向保障線外發生階段性困難的群體延伸，救助待遇發生斷崖式下降。臨時救助規定過於籠統，採用一事一議的辦法，對於保障對象如何確認、程序如何規范、救助實施標准、保障救助資金來源等沒有明確規定，對因產業結構調整等原因導致的大規模下崗失業風險，臨時救助政策難以提供有效的風險托底。

三是老年失能風險保障缺位。在基本醫療保險基礎上疊加長期護理險，是各國積極應對人口老齡化的普遍策略。截至2014年，我國80歲以上老年人達2400多萬，失能、半失能老人近4000萬，佔老年人口總數的20%左右，並且隨著老年人高齡化的發展趨勢，失能、半失能老人數量和佔比會快速增加。然而目前國內的長期護理保險整體仍然處於空白狀態，僅在青島、東營、南通等地區開展試點工作，受益人群非常有限，部分試點地區2016年一季度僅護理失能人員150人次左右。如繼續將失能、半失能老年人的照料責任完全交由家庭負責，會顯著增加家庭的經濟負擔，甚至突破家庭的承受極限。同時，護理險缺位會導致一些本應通過積極健康管理得到改善的老年病、慢性病支付需求增加，加重了醫保基金的長期財務壓力。