新時期產業政策轉型的思考

改革開放以來我國實施的以主導產業選擇和培育為重點的產業政策對促進經濟增長與結構調整發揮了積極作用，但這種過多地以政府選擇代替市場選擇，甚至政府既當裁判員又當運動員的做法存在明顯弊端，在某種程度上刺激了過度投資，帶來資源配置扭曲、產能過剩加劇、市場公平競爭受損等問題。與此同時，我國產業政策的一個突出特點是政策制定主體的多元化和表現形式的多樣化。除政策文件外，還有法令、條例、措施、規劃、計劃、指導意見、綱要、指南、目錄、管理辦法、通知等多種形式，名目繁多，包羅萬象。此外，我國產業政策制定和實施過程中還存在重制定輕執行監督、產業政策與其他政策缺乏協調甚至打架等現象，造成產業政策落地難、實施效果不明顯，加大了產業政策失敗的風險。為此，有必要對現有產業政策進行梳理，按照“讓市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”的要求，圍繞產業邁向中高端、構建現代產業新體系的目標，加快推進產業政策理念、目標、手段及制訂評估等全方位轉型。

推動產業政策轉型的核心是正確處理政府和市場關系，構建市場友好型（增進型）政府

政府和市場關系，是產業政策必須面對的問題。其中，政府的作用主要在於：一是在供給側，彌補市場不足，減少市場失靈，如關鍵核心技術領域的投入，有助於減少企業早期風險﹔二是在需求側，通過政府採購和首台（套）等政策為新技術、新產品培育市場。但政府有形之手往往會伸得過長、過細，甚至直接干預企業運營，會妨礙市場競爭、扭曲資源配置，造成不公平競爭。這也是市場原教旨主義者批評產業政策的根源。但這是否就意味著最好的“產業政策”就是政府無為而治呢？答案卻是否定的。

日本和韓國都是推行產業政策較多並成功推動產業升級，順利邁入高收入水平的國家，它們的經驗告訴我們，產業轉型升級成功的原因不是單純的拋棄政府有形之手，奉行“市場至上”，而是正確處理好政府與市場關系，通過不斷適應市場經濟發展的需要，及時調適產業政策理念和方式，將以往直接干預的產業政策支持方式，改為主要依靠市場主導、政府引導的做法，推動政府與市場關系由政府主導向市場主導轉變。如日本政府從上個世紀70年代開始，將產業政策的支持重點從特定產業發展本身轉向產業發展的環境營造，扶持措施從針對具體產業的政策干預和市場保護措施轉向最大限度地利用市場機制，在市場失靈領域提供基礎設施和公共服務扶持。韓國政府在上個世紀80年代中期以后，逐步減少對產業發展的直接干預，主要通過發布研究報告、規劃等方式引導產業發展，其目的更多的是發揮導向作用。

我國深圳、合肥等地的探索也值得借鑒。如深圳市積極探索在市場起決定作用背景下如何更好發揮政府作用的新途徑，積極改善營商環境，主動做好配套服務，著力營造有利於新興產業發展的生態環境和人才創新創業的宜居城市，“順勢而為、順水推舟、順其自然”，讓企業成為市場的主體，做有為、有效、有限的“三有”政府。合肥市從2013年開始推動產業政策轉型，將原來以五大行業為主的選擇性產業政策調整為以營造良好政府發展環境為主的功能性產業政策，著力推動扶持資金分散向集中轉變、事后獎補向事中事前補助轉變、無償補貼向有償基金轉變、直接補貼企業向營造外部環境轉變等“四個轉變”，讓“政府離市場遠一點，企業離市場近一點”。

我國正處於產業轉型升級的關鍵階段，可以學習借鑒日韓和深圳等地的做法，調適產業政策支持理念和方法，著力構建市場友好型或增進型政府，充分調動市場主體發展新興產業和推動產業轉型升級的積極性、主動性和創造性。

推進產業政策轉型的重點是相機抉擇，打好選擇性產業政策和功能性產業政策的組合拳

產業政策主要有兩種類型，一種是選擇性產業政策，主要是根據一定的標准識別選擇主導產業或戰略產業，採用市場准入、財稅優惠、資金補貼等各項措施加以傾斜式扶持，以期在短期內促進被扶持產業快速發展，具有鮮明的直接干預微觀經濟活動的特征﹔另一種被稱之為功能性產業政策，主要是通過加強各種“基礎設施”建設（包括產業發展所需的軟硬環境），促進技術創新和人力資本投資，維護公平競爭，降低社會交易成本，創造有效率的市場環境，使市場功能得到有效發揮。功能性產業政策也可以採取補貼、稅收優惠等政策手段，但必須不妨礙市場公平競爭，主要用於基礎性研究開發、信息服務、人力資本投資等。

目前，美國、德國、日本等發達國家主要採用功能性產業政策激勵科技研發。這種“市場友好型”產業政策重點是為產業發展營造良好的外部環境，通過放寬准入，讓更多的企業都能公平地進入市場，並在激烈的市場競爭中獲取市場份額，從而為充分競爭和創新提供了廣闊的空間。眾多市場主體在市場機制的作用下會產生創新意願和動力，謀求技術進步和產品升級，增強創新能力，獲得競爭優勢。同時，通過對企業提供科技投入、基礎設施建設、人才培育等“前期支持”，為企業技術創新提供有利的物質、資源、知識、技術和智力條件，幫助企業克服各種不確定性的影響，激發企業進行高質量的實質性創新。而選擇性產業政策具有鮮明的政府選擇替代市場機制的干預性和限制競爭的管制特征，會導致企業追求簡單創新或數量創新以獲得政府補貼，體現的是一種策略性創新。

當前，我國經濟發展進入速度變化、結構轉型、動能轉型的新時期，產業發展向形態更高級、分工更優化、結構更合理階段演化的趨勢更加明顯，迫切需要產業政策由目前的選擇性產業政策為主向功能性產業政策為主轉變。要認識到選擇性產業政策和功能性產業政策的根本區別，雖然通過選擇性產業政策鼓勵、限制或淘汰的方式配置資源，引導企業生產、投資、重組等，能在短時間內加快產業結構調整，但在轉型時期要主動放棄這種能“立竿見影”的政策措施，轉而支持激發創新和營造環境的功能性產業政策，這種激發創新的過程雖然不會立竿見影，但可以改變企業生產方式，催生產業轉型升級的內生動力。

同時，也要認識到，選擇性產業政策和功能性產業政策相輔相成，本身並不存在誰好誰壞的問題，要根據產業發展的不同階段和時代背景靈活地加以運用。當前我國產業政策轉型的基本定位是從選擇性產業政策為主向以功能性產業政策為主轉變，但這並不意味著全面拋棄選擇性產業政策。我國產業發展正面臨“追趕、並跑和領跑”等多重任務疊加，選擇性產業政策仍然具有較大的發揮作用空間，如關系國家戰略的前沿共性技術和新興產業發展等領域。這也是發達國家的通行做法，如《美國創新戰略》就明確提出大數據、可再生能源、生物、新一代太空交通工具等重點領域發展任務，並通過建設制造業創新網絡推動3D打印、數字制造與設計創新、輕量合金、下一代電力電子、先進復合材料、集成光子、柔性混合電子等關鍵共性技術研發。

因此，我國產業政策轉型的根本取向是相機抉擇，打好選擇性產業政策和功能性產業政策的組合拳。在一般競爭領域和大部分行業，要加快實施功能性產業政策，夯實產業升級發展所需的人力資本、技術、制度等基礎，營造良好的產業發展環境，充分鼓勵市場競爭，強化市場造血機制和競爭活力。在涉及國家戰略、維護經濟安全和部分高端前沿技術領域，要保留選擇性產業政策，充分發揮市場經濟條件下集中力量辦大事的新型舉國體制優勢，聚焦重點、集中力量予以攻克，同時要提高補貼資金的使用效率和透明度，確保產業政策精准發力。