新時期產業政策轉型的思考【2】

推進產業政策轉型要創新實施工具和手段

按照政府干預的方式劃分，產業政策的實施手段一般可以分為直接干預型和間接引導型。分析日本、韓國等國產業政策轉型的主要做法，一個重要的方面就是產業政策實施手段的變化，即從較多運用行政指令、“通知”“決定”、管制等直接干預性手段向立法、環境營造、信息發布、差別稅率等間接引導手段轉變。如日本產業政策的主要實施方式已調整為所謂的“展望”政策，即通過審議會、文件及其他方法，在部分市場機制失靈領域向產業界提供政策性金融、財稅激勵等“拋磚引玉”式的彌補政策。韓國也通過發布三個不同版本的新增長動力規劃和產業政策研究報告等引導產業發展。

我國產業政策轉型在實施手段上也應借鑒日韓等國的做法，創新產業政策實施工具和手段，大幅減少甚至取消直接干預的做法，逐步轉向依靠間接引導型政策手段。加快產業政策制定程序從行政批文向行政立法轉變，推動主要依靠法制化市場化手段促進產業發展。加快創新政策工具箱，完善實施手段，更多採用專項建設基金、重大項目工程包、產業發展引導基金等新的政策工具，充分發揮政策資金的引導作用，引導和帶動更多社會資本特別是民間資本參與產業發展重大工程建設。積極探索政府資金與信貸、債券、基金、保險等相結合的多種融資組合，有效擴大戰略性新興產業以及交通、能源、水利、信息公共基礎設施、雲計算大數據平台、人力資本培育、關鍵共性技術研發等領域投資，推動產業持續健康發展。

推動產業政策轉型要重視從政策制定到退出全流程治理，改變重制定、輕實施監督的弊端

產業政策是一個包括政策制定、實施、評估、反饋、退出等全過程的完整體系。但在實踐過程中，受制於政策實施過程中的中央地方博弈或選擇性實施，以及監督評估力量薄弱等因素影響，我國產業政策出現了重制定輕執行監督等問題，導致部分政策落地難、效果不明顯。但事實上，產業政策的評估和監督是產業政策體系中的重要一環，是保障產業政策能否落到實處的重要手段。通過對產業政策實施情況的評估和監督，一方面可以推進政策實施和落地，另一方面也可以通過評估發現政策與現實不相適應的地方，總結經驗和教訓，對產業政策的調整提出意見建議，動態調整產業政策，實現產業政策制定與實施的互動，促進政策效果最大化。為此，應更加重視產業政策執行和實施的監督，加強產業政策實施效果評估，推廣倡導第三方評估，推動形成“政策制定—實施—監管—評估—政策反饋—修改完善—退出”全流程治理機制，確保產業政策取得預期效果。

一是建立各歸其位、多元共治的產業政策制定機制。建立產業政策審議會制度，審議會成員主要由產業界、學術界、研究機構、行業協會和政府部門代表人物或知名人士擔任，構建由中央政府（部門）、地方政府、行業協會和企業等共同參與的產業政策制定機制，推動由中央政府和產業部門之間的單線政策意見交換向“中央政府—地方政府—產業部門—行業協會—學術機構”等多維度政策交換轉變，使產業政策制定能充分反映利益相關者的訴求，避免政策“不接地氣”造成空轉。

二是建立健全產業政策監督評估機制。引入第三方機構對產業政策實施效果進行獨立評估，根據評估結果進行動態調整，提高產業政策實施的精准性。加快構建行之有效的督察和獎懲機制，根據督察結果對政策實施主體和有關人員進行獎勵或懲處。

三是建立完善產業政策動態調整機制。針對目前產業政策出台過多過密、以及部分政策措施不適宜等問題，我們建議要對現行產業政策進行清理，及時廢止不適應產業發展需要、甚至阻礙新經濟新業態發展的“絆腳石政策”，以及相互打架的“扯皮政策”和過時無用的“僵尸政策”，完善產業政策的退出機制，加強產業政策的動態調整。

（本文是中國經濟學術基金和國家發改委宏觀院重點課題《新時期產業政策的理論創新和我國產業政策轉型研究》的階段性成果，項目編號：A2016041006）

作者單位：國家發展和改革委員會產業經濟與技術經濟研究所

來源：中國發展觀察雜志