雄關漫道真如鐵 而今邁步從頭越

近日，國務院印發了《關於推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發[2016]49號文，以下簡稱《意見》），它被一些媒體稱為“等了足足22年”的改革文件。在這份文件中，“中央與地方財政事權和支出責任劃分改革”也被提到了“推動國家治理體系和治理能力現代化的客觀需要”的高度。

為什麼這份改革文件如此重要？《意見》的關鍵點和亮點是什麼？在具體改革的過程中，《意見》的實施又會碰到什麼樣的困難？未來還需要哪些后續的改革舉措？本文試圖對上述問題逐一進行解讀。

一、需要從“現代化轉型”的角度來理解中央與地方關系的演進

中國是一個大國，如何處理中央與地方的關系，一直是事關國家長治久安、興衰成敗的一個根本問題。可以看到，中國數千年的傳統王朝，雖然在處理中央與地方關系的表現上可圈可點，但也遠談不上成功，歷史上“中央集權不足而產生地方分裂，帶來國家動蕩”或“中央集權過度使得地方僵化，有損於國家實力”的現象屢見不鮮，中央與地方關系處理不當也經常成為導致朝代循環的根本原因之一（周振鶴，《中國地方行政制度史》）。新中國成立以后，依然面臨著如何理順中央與地方關系的難題，總是陷入“一放就活、一活就亂、一亂就收、一收就死”的怪圈，中央與地方關系的調整也不斷處於集權與放權的進退失據之中，時至今日中央與地方關系的制度安排如何進一步完善，仍然是最為重要的改革議題之一。

一個現代國家的中央與地方關系應該具有三個基本特征：（1）中央強大而穩定﹔（2）地方自由有活力﹔（3）依靠規范化的協調機制。那麼如何做到這三點呢？根據現代化轉型的理論，傳統社會向著現代社會的轉變是一個不斷分化和重整的過程。所謂分化，就是各個主體逐漸從原有統一的社會有機體中脫離出來，明確各自的責、權、利邊界。典型的例子就是個人從原有的家族、庄園、教區、行會等有機體的基本單位中跳出來，成為權責對等的現代社會公民。因此一個社會的現代化往往伴隨的是個體化（individualization）的過程，這裡的個體化不僅僅是指個人，也包括企業、社會組織、各級政府等各類主體，不同層級政府之間權責的劃分本質上也是一種個體化的過程，它明確了各級政府的責、權、利邊界，使得不同政府成為相對獨立的利益主體，因此中央政府與地方政府的權責劃分也是現代社會分化的重要組成部分。所謂重整，就是分化出的各個主體通過一定的規則再整合起來，這些規則往往是以一種契約化、法治化的方式建立的，在社會重整的過程中通常伴隨著民族國家的建構（state building），也就是說，民族國家在社會重整中的作用是決定性的。

在中央與地方關系上，沒有現代化轉型中的分化過程，不可能產生自由有活力的地方﹔沒有重整過程，難以保証強大而穩定的中央﹔而缺乏分化和重整，就無法導致中央與地方之間的規范化協調機制。可見，中國的中央與地方關系要想演進至一個較為理想的狀態，也需要經歷分化和重整的現代化轉型過程。

二、中央與地方關系的現代化轉型類似於大家庭的分家

從中國的實際情況來看，中央與地方關系的現代化轉型有點類似於一個大家庭的分家過程，中央扮演父親的角色，而各個地方則扮演兒子的角色。值得指出的是，基於不同的文化傳統和歷史機遇，各個國家中央與地方關系在現代化轉型中的分化和重整歷程存在著很大的差別，有時甚至是截然不同的，例如美國的中央與地方（聯邦和州）關系的演變是完全不能用大家庭分家的過程來刻畫比擬的。中國之所以能採用這個類比，而且還能抓住其過程的本質，是因為中國在中央與地方關系安排上擁有著傳承數千年、一直延續至今的中央集權制，而這套體制背后的觀念支撐之一就是父權制（patriarchy，或者韋伯所說的家父長制），在父權制下中央與地方正是被賦予了不同的倫理等級（即父親和兒子）並承擔著相應的倫理角色。

那麼，為什麼中國的中央與地方關系需要朝著一個分家的方向演變呢？在計劃經濟的理想形態下，社會主義大家庭下並沒有分家的需要。因為理論上所有主體都沒有個體利益的訴求，隻有集體利益的訴求，中央與地方各級政府都心往一處想、勁往一處使，還需要分什麼家呢？當然這只是理想中的狀態，事實上中央與地方之間、地方與地方之間不可能利益都完全一致﹔而且縱然不存在利益上的差異，也有信息上的差異，即使再精明強干的中央，也做不到洞悉一切，尤其是在廣土眾民的中國。所以即使在計劃經濟時代，也要強調發揮“中央與地方兩個積極性”，提出要有效調動起地方發展的主動性和積極性（毛澤東，“論十大關系”）。

要有效調動地方的主動性和積極性，就需要中央賦予地方一定的權利和責任，需要打破“大鍋飯”，這就是分家的過程，也是改革開放之初為什麼中央會逐步向地方放權。放權改革的舉措能夠取得這麼大的成效，是與個人、企業、地方政府獲得更大的自主權、具有了更強的發展積極性密不可分的，因為它符合了現代化轉型過程中社會分化的趨勢，可見某項改革能否取得成功，最為關鍵的是要符合時代發展的潮流，否則就會事倍功半、甚至適得其反。

然而，分化不僅僅是放權，分家也不是要把一個大家庭簡單地變成各個四分五裂的小家庭。如何保証分家后各個小家庭（地方政府）有著足夠的發展動力、但互相之間貧富懸殊又不能太大？如何保証家長（中央政府）在分家后還擁有足夠的權威、財力和物力來維護整個家庭的安定、負責涉及整個大家庭的事務、平衡各個小家的利益？分家后中央與地方之間原有的協調關系需要發生怎樣的變化、中央對地方的調節機制又該如何調整？等等，這些都是分家過程中最為根本的問題，它涉及一系列的權、責、利的調整和相關體制機制的變遷。

因此，中央與地方的分家是一個極其復雜的過程，它大致可以分為人（人事）、財（財稅）、物（事權）等各項權利在不同層級政府之間的劃分和相應規則的建立。在人事權方面，是官員人事任命權在中央與地方之間的調整，包括中央把人事管轄權限下放一級，隻管到副省級，地方各級政府則依此類推將人事權下放。在財權方面，包括哪些錢該由中央收和支、哪些錢又該由地方收和支、中央如何對地方進行轉移支付、以及收支自主權該怎樣調整。在事權方面，既包括不同性質事權在中央和地方之間的劃分，例如行政性事權、立法性事權和司法性事權的配置，以及不同領域事權的劃分，例如教育、衛生、社保等﹔還包括不同環節事權的劃分，即哪些事該由中央來決策、哪些事可由地方來決策﹔哪些事是中央來執行、哪些事是由地方來執行、哪些事又可以由中央委托地方來執行，等等。

更為重要的是，這些不同權責的劃分互相之間有著密切的聯系、會產生互動的影響。例如事權的劃分顯然與財權的劃分有著千絲萬縷的關系，一個領域責權劃分的改革常常會對其他領域的改革帶來重要的影響。因此，在理想狀態下中央與地方如何分家應該有一個通盤的考慮和設計，明確改革的順序步驟和重點。

三、“中央與地方財政事權和支出責任劃分改革”事關全局

事后來看，中央與地方關系調整的改革卻更多是由當時實際的情況和具體的事件所驅動的。放權改革在促進各地經濟迅速發展的同時，卻帶來了中央財政在全國的佔比不斷下降的結果，甚至發生了中央向地方借錢的事件，中央財政佔比的下降意味著中央對整個國家控制力的減弱，這顯然並不符合現代國家需要有一個強大穩定中央的要求。中央財政佔比的下降最終導致了1994年的分稅制改革。分稅制改革的實施迅速提高了中央財政所佔比重，大大增強了中央對於整個經濟社會運行的掌控能力。

然而，分稅制改革的意義還不僅於此，它第一次用較為規范化的方式厘清了中央與地方在收入側的權利，奠定了中央與地方關系制度安排的一塊重要基石。正是在以分稅制為核心的一系列改革的推動下，中央與地方關於財政、稅收、價格、金融、外貿、投資、企業等領域的責權利關系被進一步厘清，地方的自主利益和權利也得到了更加明確的承認和規范，中央與地方關系制度安排的規范化程度大大提高。由此開啟了不同地方競相發展、激烈競爭的地方競爭模式，對以后中國的經濟社會迅猛發展起到了不可磨滅的作用。可以看到，1994年的分稅制改革從根本上符合了現代化轉型過程中不同主體責權利劃分的趨勢，其重要意義是怎麼強調也不過分的。

然而，1994年實施的分稅制改革雖然在收入側厘清了中央與地方的權利關系，保証了中央財政收入的應有份額，為中央財政主導作用的發揮奠定了基礎。但是受客觀條件的約束，當時的改革並未真正觸動政府間事權和支出責任的劃分，而是基本延續了既有的做法，造成中央與地方在事權劃分上的不明確、不細致，特別是涉及全局性資源配置的支出責任被大量劃分給省及省以下政府，而對於中央與地方事權劃分的進一步改革被承諾在分稅制實施后再來處理（樓繼偉，《中國政府間財政關系再思考》）。

由於財權和事權改革並沒有配套進行，延續著“分灶吃飯”體制下遵循著“誰家孩子誰家抱”和“地方政府負總責”（地方政府負責管理本行政轄區內的一切事務）的思路，逐漸造成了各級政府“財權層層上收、支出責任層層下放”的局面，由此帶來了一系列的問題。首先是基本公共服務的碎片化和不同地區差距的擴大。社保、醫療、教育等領域的一部分公共服務屬於基本公共服務，有很強的外溢效應，典型的如基礎教育等，不能完全由地方政府來負責，但現行體制下各地公共服務統籌層次低、公共服務水平與本地經濟發展狀況緊密相關，盡管有中央的轉移支付，也難以有效消除各地基本公共服務水平的過大差距﹔其次是各類資源要素難以充分自由流動，地方保護主義較為嚴重。“誰家孩子誰家抱”的制度安排催生出各地尤其是發達地區“隻願人來打工、不願人來落戶”的心態和行為，大大強化了戶籍制度對於推進城鄉一體化的負面效應。各地激烈競爭的行為也阻礙著其他各類資源要素的自由流動，不同程度地導致了以鄰為壑、重復建設、惡性競爭等地方保護主義行為。再次是土地財政日漸興起、房地產泡沫愈演愈烈。在財權層層上收、支出責任層層下放的條件下，逐漸導致了“中央財政喜氣洋洋、地方財政哭爹喊娘”的局面，越到基層政府，其財力和支出責任的差距往往越大。由此，賣地逐漸成為地方政府收入的重要來源。地方政府壟斷土地一級市場，一方面從農民手中低價買入土地，另一方面高價賣給城市居民，同時又保証低價供應工業用地和開展城市建設。土地財政日益成為支撐許多地方政府運轉的重要來源，在此條件下越來越高的房價也成為了維持土地財政的必然結果。此外，在資源利用、生態環境保護、城市規劃建設等方面，例如資源利用粗放、環境保護不力、規劃約束性不足等，都與中央與地方的事權和支出責任劃分不當有關。

因此，當前中國經濟社會發展暴露出的許多重大問題：公共服務、戶籍改革、地區差距、地方保護、土地財政、房產泡沫、環境保護等，雖然各有各的表現、各有各的原因，但深究下去，或多或少總是和中央與地方關系沒有理順、尤其是事權和支出責任改革的滯后密切相關。可見，中央與地方關系的改革是“牽一發而動全身”，影響廣泛而又深遠﹔雖然分稅制在收入側相對規范了中央與地方的關系，但在支出側的改革卻遠沒有跟上。正如上面例子所表明，分家並不是把人財物都一分了之，大家長（中央）還必須承擔維護大家庭穩定和全局性事務的責任，這也是當前事權和支出責任改革迫切需要解決的問題。