雄關漫道真如鐵 而今邁步從頭越【2】

四、《意見》的關鍵點和亮點

1.明確和縮小了事權范圍，降低了改革推進的難度

《意見》將此次事權明確為“財政事權”，並將其解釋為“一級政府應承擔的運用財政資金提供基本公共服務的任務和職責”。如上所述，事權是個極其寬泛的概念，包含內容很廣，因此籠統地推進“事權劃分改革”，牽涉面太廣、太復雜而難以真正取得進展。而“財政事權”突出了“財政資金”和“基本公共服務”兩個關鍵詞，大大縮小了改革針對的范圍，也降低了改革的難度。與此同時，“支出責任”也被限定為“與政府履行財政事權”相關的“支出義務和保障”。換言之，此次改革首先要厘清在由財政資金來提供的基本公共服務事項上，哪些方面由中央來決策，哪些方面由地方說了算？哪些由中央來執行，哪些由地方來執行？其次在劃分好財政事權的基礎上，再決定哪些錢由中央出，哪些由地方出。

2.主要按照基本公共服務“受益范圍”原則來劃分事權，並提出建立事權和支出責任相適應的制度

《意見》提出：第一，那些體現“國家主權、維護統一市場以及受益范圍覆蓋全國”的基本公共服務事權中央負責﹔第二，那些“地區性基本公共服務”事權由地方負責﹔第三，那些“跨省（區、市）的基本公共服務”由中央與地方共同負責。

主要按照“受益范圍”原則來劃分事權，看起來簡單明確，但卻是事權劃分的根本性轉變。如上所述，傳統的事權劃分遵循的是“誰家孩子誰家抱”和“地方政府負總責”的思路，盡管最終在錢的支出上並不一定都是地方政府來承擔。舉例而言，汶川地震后中央出台一項加固各地中小學校校舍的政策，這是一個涉及義務教育事項的基本公共服務支出，此時中央會針對不同地區採取不同補助的政策，東部發達省份可能中央出錢比例就很低，例如中央的份額是10%或20%﹔中部省份中央就多出點，所佔比例是40%或50%﹔而西部的省份則中央可能拿大頭，達到70%或80%﹔但不管中央出錢所佔比例多少，這裡的責任依舊還是地方的。

但是按照“受益范圍”原則劃分的話，如果是中央負責的事項，就會需要全部由中央來承擔，而不能再像過去經常做的那樣，要求地方提供相應的配套資金，由此所帶來的是對傳統的事權和支出責任劃分思路一種顛覆性的轉變。

與此同時，根據上述財政事權進一步劃分中央與地方的支出責任，即中央的財政事權由中央承擔支出責任，地方的財政事權由地方承擔支出責任，中央與地方共同財政事權區分情況劃分支出責任。

3.適度加強中央的財政事權，並強化中央的財政事權履行責任

《意見》提出，要“加強中央在保障國家安全、維護全國統一市場、體現社會公平正義、推動區域協調發展等方面的財政事權”，並“逐步將國防、外交、國家安全、出入境管理、國防公路、國界河湖治理、全國性重大傳染病防治、全國性大通道、全國性戰略性自然資源使用和保護等基本公共服務確定或上劃為中央的財政事權”。

與此同時，《意見》還提出，要“強化中央的財政事權履行責任，中央的財政事權原則上由中央直接行使”。

4.實現政府間財政事權和支出責任劃分法治化和規范化，建立財政事權劃分動態調整機制，並明確政府間財政事權劃分爭議的處理

《意見》明確，“要將中央與地方財政事權和支出責任劃分基本規范以法律和行政法規的形式規定，將地方各級政府間的財政事權和支出責任劃分相關制度以地方性法規、政府規章的形式規定，逐步實現政府間財政事權和支出責任劃分法治化、規范化”。

《意見》同時提出，“中央的財政事權確需委托地方行使的，報經黨中央、國務院批准后，由有關職能部門委托地方行使，並制定相應的法律法規予以明確”。

《意見》還認為，“財政事權劃分要根據客觀條件變化進行動態調整，需要建立財政事權劃分動態調整機制”，同時建議要“明確政府間財政事權劃分爭議的處理”。

總體來看，此次《意見》的關鍵思路是：“主要根據受益范圍來劃分中央與地方的財政事權和相應的支出責任，適度加強中央事權和相關的執行力，並提高事權劃分和調整的法治化規范化程度。若《意見》得以貫徹實施，將是對已有事權劃分思路的根本性調整，是現有中央與地方關系安排的重大轉變，會對經濟社會運行方方面面帶來極其深刻的影響。

五、《意見》推進將面臨的困難

1.按受益范圍劃分事權和支出責任的改革，將遭遇“中央決策、地方執行”傳統模式和“部門同構、事權共擔”格局的阻礙

在目前中國中央與地方關系下，絕大多數政策的出台和實施都遵循“中央決策、地方執行”的模式，即在中央政府層面，主要負責的是政策的出台（亦含有部分監督職責），而政策的具體實施基本上依賴於地方政府的執行。換言之，中央與地方是分別負責政策的不同階段，中央部門極少參與政策的具體執行，這從中央政府部門本級支出和中央政府公務員所佔比重遠遠低於世界平均水平，亦可以側面看出。中國的中央本級支出隻佔全國財政支出的14.6%，而英國、美國和法國均高於50%，經濟合作與發展組織國家平均為46%﹔中央政府公務員僅佔公務員總數的6%，而世界平均水平在1/3左右。中國幅員遼闊、地區眾多且差異顯著，中央政府的本級支出和公務員比重過小，必然造成大量依靠轉移支付和主要依賴地方配合政策實施的局面，而中央與地方這種“頭小身子大”的格局也對中央與地方責權劃分造成了深遠的影響：

首先，中央在理論上保持著對任何事項絕對性的決策權威。這客觀上是一個相對弱小的中央在面對如此龐大的地方時要維護統一和政令暢通的必然反應。因此，地方上的自主決策權事實上是無法得到真正保障的，“時刻與中央保持一致”是每一個地方所必須遵循的誡命，即使按照“事項影響范圍原則”是那些本地轄區可以自行決定的地區性事務，地方政府也必須遵循中央的政策。

其次，地方在現實中對任何事項（包括全局性的事務）都有相當程度的自由裁量權。由於在政策的具體執行過程中，主要是依靠地方來加以實施，即一般所說的“上面千條線、底下一根針”，任何政策的實際執行效果都在很大程度上依靠地方政府尤其是基層政府的努力和配合，在中央相對有限的監管能力下，很難克服“信息不對稱”的問題，所以造成了中央“有名無實”、地方“有實無名”的情況，即中央擁有名義上的至高權威、地方具有實際上的自由裁量權，中央與地方形成互為依靠、互為制約的獨特狀態，這也是以父權制為支撐的中央集權制的根本特征之一。

第三，中央與地方在機構設置上是同構的、在事權上是共擔的。在“中央決策、地方執行”的模式下，容易造成中央與地方的各級政府在機構設置上的同構現象，即所謂“上下一般粗”，中央所具有的部門，地方上都要設置對應的部門，否則就會給具體政策的運作帶來很大的麻煩。與此同時，由於中央與地方各負責政策的不同階段，形成責權共擔的局面，所以也很難分清到底哪些是中央的責任、哪些是地方的責任。

簡而言之，在現有“中央決策、地方執行”和“部門同構、事權共擔”的條件下，按受益范圍劃分財政事權和支出責任的改革必然會遭遇極大的困難。

2.提高財政事權和支出責任劃分的法治化和規范化，面臨著立法和司法領域發展的嚴重不足

目前對於事權劃分的規范化、法治化，傾向於將其理解為“要將中央與地方在不同事項上的責權劃分得足夠細致，以至於能夠形成一個龐大無比的中央與地方事權劃分表，並據此加以規范化、形成相應的法律，從而實現所謂的各級政府事權規范化法治化”。事實上，無論這個事權劃分表規定得如何詳細，與紛繁復雜的現實情況相比總是不夠的，而且規定得越細致，就越有可能帶來不能適應快速變化的現實要求的問題。

首先，正如麥迪遜在《聯邦黨人文集》中所強調的：“在全國政府和州政府的權力之間劃出一條適當界線，必然也是一項艱難的工作。任何人，隻要他習慣於思考和辨別那些性質廣泛而復雜的事物，都能體會到這件事情的困難程度”。一個中央與地方事項劃分的抽象法律原則，在不同的場景下完全可以產生不同的結果。

其次，隨著經濟社會的發展，中央與地方在不同事項上的責權劃分並非一成不變，而是根據時代的要求而不斷變化。例如“規定工人的最低工資和最高工時”等“勞工保護”事項在美國原先一直屬於各州管轄的事務，然而到了20世紀“進步時代”，加強勞工權利保護、禁止雇用童工等呼聲越來越強烈，尤其是經過30年代的大蕭條和羅斯福新政之后，“勞工保護”等事項也逐漸被納入到聯邦政府的立法范圍之內。所以，即使是同樣的抽象原則和法律條款，在不同的年代伴隨著時代的要求和法律的實踐，在中央與地方的責權劃分上也可以產生出完全不同的效果。

可見，要真正提高財政事權和支出責任劃分的法治化和規范化，必須充分發揮立法和司法領域在其中的作用，然而目前在這方面兩者的發展還都相當薄弱。

在立法方面，我國的憲法對中央與地方權力劃分的條款是非常模糊的，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》對地方立法權力的說明也很簡單，真正在立法方面對中央與地方權力進行界定的是《立法法》，它對地方立法權力有詳細的說明，是中央—地方立法權力劃分的基本法律。2015年《立法法》修訂后將過去擁有地方立法權從“較大的市”范圍擴展到“設區的市”，並且明確提出地方立法主要集中在“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面”。但是在具體操作層面，目前各個地方的立法力量非常薄弱，普遍存在立法人才欠缺的問題，在原先具有地方立法權的49個較大市中，主要負責立法工作的市法工委多數編制很少，最多的深圳為14人，最少的僅3人，而且大多還尚未滿編，這從側面也反映出地方立法工作的薄弱。從某種意義上說，雖然《立法法》早就規定地方立法權限，但對於大多數地方而言，地方立法工作還是新鮮事物，目前對於《立法法》所規定地方立法范圍，即“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面”，到底包括些什麼內容，尚在討論之中，還需未來地方立法實踐的進一步明確。

在司法方面，在司法體系行政化以及屬地化的環境下，司法不獨立、判決不統一、地方保護主義傾向一直是司法體系的嚴重問題。因此早就有學者提出“司法權中央化”和發揮“司法審查”作用的建議。《立法法》第97條雖然也有規定審查的條款，然而上述的審查機制具有偶然性、臨時性、不確定性，並不是真正意義上、在實踐中可以發揮切實作用的司法審查。
在缺乏立法和司法領域的有力支撐下，推進財政事權和支出責任劃分的法治化和規范化便難以有足夠的憑借。

六、未來所需的改革舉措

1.將“中央委托地方行使的事權規范化法治化”作為突破口

如上所述，在“中央決策、地方執行”和“部門同構、事權共擔”的條件下，完全屬於中央的事權和完全屬於地方的事權都是少數，而且是比較容易厘清的，絕大多數財政事權，都會是中央與地方的共擔事權，其中中央委托地方執行的事權又會佔據絕對的比重，這些事權的劃分將會是改革的難點。

在此情況下，如何規范化和法治化中央委托地方行使的事權就是推進相關改革的重中之重。現實情況是，目前大量的這種事權劃分主要依據的是各個職能部門的紅頭文件，充滿了隨意性和不確定性。因此，可以充分借鑒日本分權改革的經驗，將中央部門委托地方政府執行的“機構委任事務”法治化作為突破口（西尾勝，《日本地方分權改革》）。

2.考慮制定相關的《中央與地方關系法》

制定《中央與地方關系法》，一直以來有學者在呼吁。由於不具備相關的條件，所以相關的建議不了了之。但從目前來看，各方面的條件要比過去成熟得多，要順利推進《意見》的實施，可以考慮制定相關的《中央與地方關系法》，這也是我國中央和地方關系調整的必然舉措。

3.加強立法和司法，建立健全中央和地方調節機制

首先是加強立法和司法的獨立性。其次是要培養司法的權威性，可由最高法院設立巡回法院和上訴法院來審理跨省、以及省內涉及中央法規執行的案件。長遠來看，可以設立行政系統內的“中央與地方關系仲裁委員會”，來處理一般性的中央與地方、地方與地方之間糾紛的司法仲裁機構，而更重要的案件可交由憲法法院來加以審理。（作者單位：國務院發展研究中心發展部）

（來源：中國發展觀察雜志）