規范中央和地方財政關系的新舉措

近日，國務院印發《關於推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發[2016]49號，以下簡稱《意見》），標志著擱置多年的中央與地方事權劃分問題終於邁出了決定性的第一步，也意味著十八屆三中全會提出的深化財稅體制改革中建立事權和支出責任相匹配的制度進入實質性實施階段。本文擬就中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的重點問題談幾點看法。

一、為什麼要提到財政事權問題

無論在政府文件中還是在學術界，財政事權都是一個新概念，而“事權”這一概念則由來已久。

政府間關系涉及方方面面，但歸結起來，主要是四要素：事權、財權、財力和支出責任。各種不同類型的財政體制都是這四種要素進行不同組合而形成的。一般而言，事權、財權、財力和支出責任要達到對稱，才能使一級政府運轉正常。我國財政改革的歷史，也是這四種要素不斷組合變化的歷史。

1993年，十四屆三中全會通過的《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》就提出事權的概念，提出“把現行地方財政包干制改為在合理劃分中央與地方事權基礎上的分稅制”，並提出分稅制要堅持“財權與事權相匹配”的原則。提出這一原則主要基於1994年之前實行的以“分級包干”為基本特征的財政體制，大大增強了地方的財力和財權。同時，一方面直接造成中央財政收入的大幅下降，對地方的控制力大大減弱，另一方面也導致地方政府從局部利益出發，盲目投資加工制造業，重復建設現象嚴重，各地產業結構日漸趨同，嚴重影響國家產業結構的健康發展。

分稅制改革壯大了中央財力，增強了中央政府對地方的控制力，但財力過多上移也導致一些地方政府入不敷出，財力和事權不相匹配。各省及省以下政府同樣復制分稅制的思路，財力多集中在省一層政府，而市縣一級則捉襟見肘，不得不負債前行。

由此，到2007年，十七大報告在論述財政體制改革問題時，提出要“健全中央與地方財力與事權相匹配的機制”，表明我國財政體制改革的原則和目標已由“財權與事權相匹配”轉為“財力與事權相匹配”。到2012年十八大報告再次重申了財政改革的這一目標。

2013年十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出建立事權和支出責任相適應的制度﹔2014年中共中央政治局通過的《深化財稅體制改革總體方案》（《方案》）也提出合理劃分政府間事權和支出責任，促進權利和責任、辦事和花錢相統一，建立事權和支出責任相適應的制度。到此，文件中事權還是指政府事權，而支出責任則開始浮出水面，開始往與事權相適應的方向發展。

上述無論哪一種表述，都說的是政府事權，或者簡稱事權。直到2014年十八屆三中全會將財政的地位明確為“國家治理的基礎和重要支柱”，社會上對財政的功能和認識發生了新的變化。以前，財政是經濟調控的手段、是財政政策的工具，而現在財政則成為國家治理的基礎，同時也是國家治理的一項目標和任務。財政的事情已經不僅僅是錢的問題，也是如何在發揮市場的決定性作用的同時更好地發揮政府作用的問題，更是如何治理好國家的問題。其中，如何發揮中央與地方財政關系、理順財政體制，促進財政和國家治理現代化，建立現代財政制度尤為重要。由此，中央與地方財政事權和支出責任劃分便成為一個現實問題。

正是由於上述原因，財政成為國家治理的基礎和重要支柱，從而財政事權也成為國家治理事權的一種。

另外，《意見》提出“財政事權”的概念，也是基於對現實的考量。政府間事權劃分在具體實踐中，不僅涉及行政，還涉及立法、司法等廣義公共服務部門，是“大事權”的概念。因此事權的劃分必然涉及各級部門之間、上下級之間的協調問題，這是一項系統工程，涉及范圍廣、推進難度大。基於我國的現實情況，短期內全面推進事權和支出責任劃分改革的條件尚不成熟。而從財政事權入手，既能利用起財政在其他領域，如預算制度、稅收制度、財政法制化改革等方面創造的良好條件，又能從根本上破解改革發展面臨的中央與地方收入劃分、財政轉移支付、基本公共服務均等化等諸多現實難題，還能為全面推進事權劃分改革奠定基礎、創造條件。因此中央政府另辟蹊徑，選擇從財政事權改革入手從而推進“大事權”改革。

二、為什麼現在要提出推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革問題

中央與地方財政事權和支出責任的劃分，是國家財政體制改革和經濟發展到一定階段的產物，也是現實使然。

1978年的改革開放確定了以“放權讓利”為主基調的改革，通過“放權讓利”調節國家與地方、與企業之間的關系，激發各方面改革的積極性。在財政上，“放權”放的主要是指財政上的管理權，“讓利”讓的主要是財政在國民收入分配格局中所佔的份額，從下放財權和財力入手，打破“財權集中過度、分配統收統支”的傳統體制格局。

然而，以放權讓利為主基調的改革，卻讓財政收支運行自身陷入了不平衡的境地，具體表現為財政兩個比重的數字持續下降。改革期間，財政收入佔GDP的比重由1978年的31.1%下降到1993年的12.3%，中央財政收入佔全國財政收入的比重則從1980年的24.5%、1985年的38.4%下降到1993年的22.0%。與此同時，財政在運行機制上也出現了頗多紊亂現象。諸如擅自減免稅、截留挪用財政收入、花錢大手大腳、非財政部門介入財政分配等問題屢見不鮮。其最終結果就表現為財政赤字逐年加大，債務規模日益膨脹，中央財政已經難以為繼，中央政府的宏觀調控能力大大削弱。以“放權讓利”為主題的財政改革走到了盡頭，轉為以調節財力分配為主的改革。

1993年，十四屆三中全會通過的《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若干重大問題的決定》開啟了分稅制改革的序幕。分稅制改革在根據中央與地方事權合理確定各級財政支出范圍的基礎上，按照稅種統一劃分中央稅、地方稅及中央地方共享稅，建立中央稅收和地方稅收體系，實行中央對地方稅收返還和轉移支付制度，建立起分稅制財政管理體制的基本框架。

分稅制改革取得了良好的運行效果，財政“兩個比重”逐年上升，中央財政實力增強，各地方也開始逐步把投資重點轉向有利於地方財政增收的相關產業，經濟結構得到優化，社會經濟獲得持續健康發展。

然而1994年分稅制改革所著眼的只是以稅制為代表的財政收入，而對財政的另一方面——財政支出的調整卻涉及不多。隨著1994年財稅改革成果的逐步釋放，財政支出伴隨著財政收入的增長也逐漸增加。以前，在財政資金特別是中央財政收入極度短缺的情況下，財政每一項投入都能立竿見影。隨著支出規模的增加，如何合法、合規、合理、公平有效地使用財政資金，對財政支出提出了越來越高的要求。同時，財政預算支出暴露的諸多問題，也彰顯出財政支出管理的重要性。於是在上世紀90年代后期，以規范政府收支行為及其機制為主旨的稅費改革及財政支出管理制度改革先后進入財稅體制改革的中心地帶。改革先后進入視野的有：財政支出結構由專注於生產建設領域擴展至整個公共服務領域的優化調整﹔推進以規范預算編制和分類方法、全面反映政府收支狀況為主要著眼點的“部門預算制度”﹔實行由財政部門集中收納包括預算內收入在內的所有政府性收入，由國庫單一賬戶集中支付政府部門所有財政性支出的“國庫集中收付制度”﹔推進將政府部門的各項直接支出逐步納入向社會公開競價購買軌道的“政府採購制度”。

但是無論哪一次改革，從理念、思路的形成到改革內容和相關舉措的安排，都將財政與財稅體制作為經濟范疇，在經濟領域內尋求定位，極少有跳出經濟范疇、經濟領域的局限而歸結財政概念、財稅體制功能及其作用的先例（高培勇，2012）。這一情形，在十八屆三中全會《決定》中發生了重大變化。

2013年十八屆三中全會賦予財政以全新的內涵：“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，使其成為國家治理體系的重要組成部分，從根本上擺正了財政與財稅體制的位置。而對於財稅體制的功能和作用，十八屆三中全會也給出了新的闡釋，“科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障”，從國家治理體系的總體角度對財稅體制的進行了全新定位。

財政作為國家治理的基礎和重要支柱，理應發揮其資源配置、維護市場統一、促進社會公平的職能和作用，但是在新形勢下，現行的財政體制在財政事權和支出責任的劃分上還存在著不清晰、不合理、不規范的問題，嚴重阻礙了政府有效提供基本公共服務，與建立現代財政制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的要求不符。

這種不適應突出表現在：一是政府職能定位不清，“缺位”“越位”現象並存。如媒體頻頻報道的電信詐騙案件，私人信息泄漏問題就暴露出政府監管的“缺位”。而政府對某些商業性國企提供虧損補貼，又反映出政府的“越位”。二是中央與地方財政事權和支出責任劃分不盡合理。2015年，全國一般公共預算總收入中，中央財政一般公共預算收入佔比為83.43%，地方佔比為16.57％，而2015年中央財政支出僅佔預算總支出的14.54%，地方財政支出佔比則高達85.46%，也就是說，地方政府拿著小部分的財政收入，卻承擔著絕大部分的財政事權，中央與地方之間事權和支出責任劃分極不合理。三是中央與地方提供基本公共服務的職責存在交叉重疊，共同承擔的事項較多。如義務教育、基本養老保險、基本公共衛生等基本公共服務，跨省（區、市）重大基礎設施建設、環境保護等，都屬於中央與地方共同事權，對於這部分公共事權，中央與地方政府之間並無明確的劃分，交叉、重疊問題嚴重。四是省以下財政事權和支出責任劃分不盡規范。如各城市基礎設施的建設基本上都是市政府擔負著責任，包括一系列的社會事業，都是由市、縣兩級政府直接辦理的，而省級政府更主要的是宏觀管理，直接辦理市政設施很少。而地方政府的財力則集中在省級政府層面，市縣級政府事權與支出責任嚴重不匹配，其直接結果就是下級政府往往通過舉債來籌集必要的財力，具體表現為地方政府債務多集中在市級層面，其次是縣級政府，最后才是省級政府。五是有的財政事權和支出責任劃分缺乏法律依據，法治化、規范化程度不高。我國憲法僅規定“中央與地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則”，至於中央與地方事權如何劃分並沒有充分依據，在實踐中經常是通過不穩定的制度框架（如文件）等形式來執行。