規范中央和地方財政關系的新舉措【2】

三、為什麼財政事權和支出責任劃分總體要求中突出了國家的概念？

《意見》提到了事權劃分的一般性要求：堅持有利於健全社會主義市場經濟體制、堅持法治化規范化道路和堅持積極穩妥統籌推進的要求，但更加突出黨和國家、中央政府在事權劃分中的支配地位。《意見》提出事權劃分要堅持中國特色社會主義道路和黨的領導，要求財政事權由中央決定。這樣的表述就與一般的學術概念不同，更加凸顯出財政事權劃分的國家高度，從中我們看到了國家財政的影子，也看到了大國財政的責任和使命。

首先，要求財政事權與支出責任劃分堅持中國特色社會主義道路和黨的領導，就是要立足我國基本國情，堅持中國特色社會主義道路、中國特色社會主義理論體系、中國特色社會主義制度。我國的政黨制度是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，不同於西方的多黨制合作制，中國共產黨是唯一的合法執政黨，因此，事關國家治理的財政事權劃分首先要堅持黨的領導。同時，我國是一個幅員遼闊、人口眾多、多民族的國家，各地區經濟文化水平發展不平衡。無論是公共基礎設施建設還是社會保障建設都需要一個強大的財政制度體系予以支持，無論是國防、科技還是民生都需要財政站在宏觀的視角下統籌考慮。近兩年在實踐中，財政已經在涉及國家利益的大國關系、地區平衡方面做出了獨特貢獻，特別是財政服務於我國提出的“一帶一路”倡議，促進了亞洲基礎設施投資銀行、絲路基金、金磚國家開發銀行等載體。

其次，一直以來我國主要是通過財政轉移支付來解決政府財政事權與支出責任不匹配的問題，然而現行的財政轉移支付問題重重，主要表現在：受中央與地方事權和支出責任劃分不清的影響，轉移支付結構不夠合理﹔一般性轉移支付項目種類多、目標多遠，均等化功能弱化﹔專項轉移支付涉及領域過寬，分配使用不夠科學﹔一些項目行政審批色彩較重，與簡政放權改革的要求不符﹔地方配套壓較大，財政統籌能力較弱等等。轉移支付管理漏洞較多、信息不夠公開等等。現行轉移支付制度出現的種種問題均要求中央進一步反思支出事權和責任的問題。

最后，財政事權與支出責任的劃分改革也是實現“兩個一百年”目標、實現“中國夢”的必然要求。實現中國夢，跨越“兩個一百年”的關鍵節點，必然涉及方方面面，涉及深層次問題、深層次矛盾的有效解決和重要利益關系、基本利益格局的深度調整等等，任務之復雜、之艱巨可想而知，財政作為國家治理的基礎和重要支柱，擔負著義不容辭的責任。

四、中央與地方財政事權和支出責任劃分改革如何推進

（一）從明確事權入手推進改革

《意見》最突出的亮點是對中央與地方財政事權和支出責任劃分的改革方向作了明確說明，即：加強中央的財政事權﹔保障和督促地方履行財政事權﹔在現有基礎上減少並規范中央和地方共同的財政事權。

從具體事務領域來看，國防、外交、國家安全、出入境管理、國防公路、國界河湖治理、全國性重大傳染病防治、全國性大通道、全國性戰略性自然資源使用和保護等基本公共服務，將確定或上劃為中央的財政事權。

社會治安、市政交通、農村公路、城鄉社區事務等受益范圍地域性強、信息較為復雜且主要與當地居民密切相關的基本公共服務，確定為地方的財政事權。

另外，義務教育、高等教育、科技研發、公共文化、基本養老保險、基本醫療和公共衛生、城鄉居民基本醫療保險、就業、糧食安全、跨省（區、市）重大基礎設施項目建設和環境保護與治理等體現中央戰略意圖、跨省（區、市）且具有地域管理信息優勢的基本公共服務，確定為中央與地方共同財政事權，並明確各承擔主體的職責。

（二）支出責任匹配事權

在央地事權劃分相對清楚后，支出責任也有了相應劃分。《意見》明確，是中央的財政事權由中央承擔支出責任，地方的財政事權由地方承擔支出責任，中央與地方共同財政事權區分情況劃分支出責任。

《意見》明確，屬於中央的財政事權，如國家安全、邊防公路等，應當由中央財政安排經費，中央各職能部門和直屬機構不得要求地方安排配套資金。中央的財政事權如委托地方行使，要通過中央專項轉移支付安排相應經費。

五、推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的相關建議

（一）由易到難確定改革路線圖

在十八屆三中全會《決定》提到的財政改革三大任務中，改進預算管理制度、完善稅收制度都已經取得初步進展，而對於事權和支出責任劃分的改革能否落到實處心存疑慮。因為這項改革不僅涉及中央與地方、部門之間的利益調整，還會牽涉到人、財、物的劃轉，是一項系統性工程，也是財政改革的“硬骨頭”。

針對這個問題，《意見》明確了改革的路線圖和時間表，統籌規劃，循序漸進。按照時間表，2016年選取國防、外交等領域率先啟動財政事權和支出責任劃分改革。2017-2018年爭取在教育、醫療衛生、環境保護、交通運輸等基本公共服務領域取得突破性進展。2019-2020年基本完成主要領域改革，梳理需要上升為法律法規的內容，適時制定修訂相關法律、行政法規，研究起草政府間財政關系法，推動形成保障財政事權和支出責任劃分科學合理的法律體系。

（二） 多管齊下，做好改革配套工作

1.加強與相關改革的協同配套

財政事權和支出責任劃分與教育、社會保障、醫療衛生等各項改革緊密相連、不可分割。財政事權和支出責任的劃分與財稅體制改革不同，后者主要涉及政府與企業、政府之間的財政收入劃分，更多的是收入分配問題，體現經濟改革范疇多一些，而前者則涉及政治、社會、行政等問題，體現社會范疇多一些（如涉及轉變政府職能、簡政放權、創新管理、優化服務等行政管理問題），可以說二者運行規則和規律是不同的。為此，要將財政事權和支出責任劃分改革與加快推進相關領域改革相結合，既通過相關領域改革為推進財政事權和支出責任劃分創造條件，又將財政事權和支出責任劃分改革體現和充實到各領域改革中，形成良性互動、協同推進的局面。

2.完善財政收入制度改革，實現財力與事權相匹配

財政事權和支出責任劃分是財政收入分配改革發展到一定階段的產物，但財政收入分配改革本身也是動態發展的，“以收定支”和“以支定收”雖然在理論界爭論不休，但現實中卻是一致的，沒有合理的收入分配制度，財政事權和支出責任劃分再科學也難以實現公平﹔反之，沒有科學的財政事權和支出責任劃分，收入分配改革也將失去方向。總之，在推動財政事權和支出責任劃分改革的同時，也要同步推動和完善中央與地方收入劃分和對地方轉移支付制度，以形成財力與事權相匹配的財政體制。

3.強化責任主體意識，確保改革落實到位

確定財政事權和責任主體地位，及時推動相關部門職責調整。按照一項財政事權歸口一個部門牽頭負責的原則，合理劃分部門職責，理順部門分工，妥善解決跨部門財政事權劃分不清晰和重復交叉問題，處理好中央和省級政府垂直管理機構與地方政府的職責關系，為更好履行政府公共服務職能提供保障。

強化中央政府的財政擔當，盡快確認和落實財政治理的主體責任。《意見》明確提出，在完善中央決策、地方執行的機制基礎上，明確中央在財政事權確認和劃分上的決定權。但中央的財政決定權的確定並非易事，經常受到中央政府不同部門間的影響，地方政府以及各種院外集團在其財政利益受到威脅時，也對中央財權和財政支出責任產生影響。為此，國務院及有關部門也要勇於擔當，看准了符合發展方向並行之有效的經驗和改革，要勇於下決心作出選擇，而不應一味停留在試點階段。

督促地方切實履行財政事權。隨著中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的推進，地方的財政事權將逐漸明確。對屬於地方的財政事權，地方政府必須履行到位，確保基本公共服務的有效提供。中央要在法律法規的框架下加強監督考核和績效評價，強化地方政府履行財政事權的責任。（作者單位：中國財政科學研究院）

（來源：中國發展觀察雜志）