低收入國家債務可持續性框架及其在國家風險管理中的作用【2】

債務可持續性框架的優點與不足

債務可持續性評估與分析已經成為國際貨幣基金組織和世界銀行的主要分析方法，對低收入國家借入高成本資金起到了一定的抑制作用，為低收入國家制定謹慎的借款戰略提供依據，並警示這些國家需要做好債務事前管理而不是事后處理。目前，對未獲債務減免的國家，國際貨幣基金組織已使用DSF來監控各國的各項債務指標，由此評價其是否有資格獲得債務減免。國際開發協會（IDA）和非洲開發銀行（ADB）已利用DSF來分配無償援助資金，部分區域性金融組織也已同意採用債務可持續性框架。可以看到，DSF提供了分析一國債務負擔尤其是外部債務負擔的相對有效的方法，對評估一國政府的主權信用、一國債務風險水平及未來正常的對外償債能力具有積極作用。

另一方面，DSF還存在一些不足，這主要表現在以下幾個方面：一是從框架指標與測算方法來看，以國家政策和制度評估指標量化評定一國政府政策進而判斷外債水平是否恰當尚存爭議，債務負擔指標的測算與假設高度相關，設定者“專家小組”的主觀色彩會產生很大影響。

二是從指標和數據應用來看，CPIA的判別標准以及數據的可獲得性問題難以解決。如前所述，CPIA是債務可持續性評估的關鍵指標，但其政策執行力“強、中、弱”門檻值的設定主要依據IMF和世界銀行自己的標准，而這一標准在一定程度上相對更多地體現了西方國家在國際經濟金融舞台上的利益所在，並不能完全反映低收入國家債務可持續性評估的科學性。國際貨幣基金組織和世界銀行是低收入國家債務可持續性框架的初創方和使用方，其同時也是低收入國家主要的多邊債權人，難以科學、公正地對待低收入債務國。另一方面，債務數據尤其是外債數據的可獲得性問題難以解決，國際貨幣基金組織和世界銀行所提供的債務數據庫中許多數據欠缺，例如低收入國家和部分發展中國家未來幾年的外債現值就難以查到。

三是從適度債務規模的角度來看，DSF沒有考慮到債務增量對低收入國家經濟發展的積極作用。按照低收入國家債務可持續性框架的設計，債務增量會使得其債務規模不斷擴大，債務國的債務指標可能會因此而惡化。但需要指出的是，新借入的中長期外債隻要“用在其應該用的地方”，就會促進債務國的經濟發展，從而增強債務國的未來償債能力和意願，形成潛在的良性循環。但是DSF更多地考慮債務水平的上限控制，而忽視了對適度債務理念的運用，這使得國際貨幣基金組織和世界銀行等機構有可能做出不恰當的貸款或資金援助決策，並強迫受援國接受為實現這些決策而實施的強制性貨幣政策和財政政策。

債務可持續性評估框架在國家風險管理中的應用

（一）債務可持續性評估框架的積極作用

1.有助於評估發展中國家對外支付能力

對一國債務水平尤其是外債規模進行分析是國家風險管理與研究的主要內容之一，尤其是對於出口信用保險視角下的國家風險，更需要通過分析外債規模以評估一國政府的對外支付能力和主權信用的可信性。DSF為國家風險管理與研究提供了新的評估視角與判斷標准，增強了外債分析的實用性和直觀性。

2.有助於對低收入國家經濟狀況做出預測與展望

大部分低收入國家的經濟基礎薄弱，內生發展動力不足，經濟增長在相當程度上依賴國際金融機構提供的免息貸款和優惠貸款，或部分國家或銀行提供的官方援助和商業貸款。在對這些國家進行國家風險分析時，可以加大對外債指標的分析力度，重點通過對其債務可持續性的分析，評估、展望其經濟增長與復蘇趨勢和未來發展前景。

（二）債務可持續性框架的應用

鑒於數據與資料的可獲得性，國家風險管理與研究可以從以下幾個方面對DSF加以應用：一是簡單參閱國際貨幣基金組織和世界銀行不定期發布的國家報告（Country Report），直接獲取債務可持續性評估結果，並將國家報告的內容作為國家風險評估的參考。二是國家風險評估機構利用現有的數據庫資源和業務經驗，根據CPIA自行測算債務可持續性並對相關指標進行具體分析，對於某些無法獲得的數據指標可以用相似指標代替。三是將DSF尤其是其對外債的分析作為低收入國家及重債窮國國家風險評估的重要內容，強化分析的深度與廣度。

需要注意的是，DSF分析只是債務可持續性研究的方法之一，雖具有相當程度的權威性和操作性，但相關機構在具體應用中仍需要結合我國對外經濟合作的實際需要，對他國實際國情具體分析，並保持國家風險管理與研究的獨立性與客觀性。此外，可以加強與世界銀行經濟學家的交流，探討債務可持續性框架的研究方法與基本思路。（作者單位：中國社會科學院政府政策與公共管理系）