基礎養老金全國統籌：國際經驗與我國之對策

“十三五”規劃綱要明確提出要“實現職工基礎養老金全國統籌。完善職工養老保險個人賬戶制度，健全參保繳費激勵約束機制，建立基本養老金合理調整機制。”實現基礎養老金全國統籌已經成為黨和政府重要的既定目標與任務，既是撬動戶籍改革、財稅改革、教育改革和營造公平競爭環境的基礎性條件，也是打破勞動力市場分割格局、形成全國統一大市場、縮小地區間經濟社會發展差距和維護基礎養老金安全的重要保障。如何借鑒國際經驗，提出適合中國國情的基礎養老金全國統籌的政策措施，有著極為重要的意義。

我國基礎養老金統籌層次的現狀

早在1991 年，中央就開始呼吁要提高基礎養老金的統籌層次。為了響應中央的號召，各個省份依據各自的實際情況，相繼採取不同的措施來推動養老金統籌層次的提高，但是收效甚微，統籌層次主要集中在“縣級統籌”和“市級統籌”的局面依然沒有改變。為了改變這一局面， 2007 年勞動和社會保障部、財政部聯合下發《關於推進企業職工基本養老保險省級統籌有關問題的通知》，對實現省級統籌的意義、標准、措施做出了更加明確的說明。此后，各個地區都相應地制定了針對本省的省級統籌制度。截至2009年底，全國所有的省級行政區都制定了省級統籌的制度。

各地雖然都建立了省級統籌的相關制度，但在推行過程中效果並不理想。據人力資源與社會保障部及有關部門評估，目前達到了省級統籌的標准也僅有 25 個省級單位﹔但按照真正意義上較為規范的省級統籌標准，僅有北京、上海、天津、陝西和福建五省市實現了真正意義上的省級統籌。除這五個省市以外，其他省市的基礎養老金統籌層次依然還在“縣級統籌”和“市級統籌”，管理也比較分散。基礎養老金全國統籌的核心問題是要實現“養老保險統一費率、統一管理、統一調度”，但做到這一點的省份並不多。大部分省（直轄市、自治區）實行的其實是省級調劑金制度，即以地市級統籌為主，養老金無法在不同的省份進行有效調劑使用。

我國基礎養老金全國統籌存在的問題

（一）區域經濟差異比較大，發達的地區不願意提高統籌層次

改革開放30多年來，我國經濟整體上實現了跨越式的發展，但各個地區因資源稟賦和區位優勢等差異的存在，客觀上造成東中西部地區的經濟發展並不平衡，區域經濟差異比較大。由經濟發展水平的差異，造成不同地區基礎養老金的盈余情況存在較大差別。總體而言，東部發達的地區基礎養老金存在較多盈余，而在中西部欠發達地區的基礎養老金的盈余比較少，甚至出現缺口，靠中央財政補貼。這造成在基礎養老金全國統籌推進的過程中，最大的難點在於如何解決不同地區養老金結余的利益問題。在一些基礎養老金有較多盈余的地區，比如，四川、山東、浙江、江蘇等省份，對基礎養老金統籌層次的提高缺乏積極性。發達的地區擔心基礎養老金全國統籌以后，其盈余部分會被瓜分，甚至被用來補貼中西部地區一些養老金存在缺口的省份﹔並且，基礎養老金全國統籌以后，會影響到其地方退休者的待遇，挫傷勞動者的積極性。因此，發達地區出於自身的利益考慮，對基礎養老金全國統籌表現出抵制的態度。

（二）地方事權與中央事權劃分不清，導致基礎養老金統籌層次難提高

1994年我國實行財稅體制改革以后，基本上形成了分權制財稅體制。這一財稅體制改革的積極效應是顯而易見的，但也有不小的爭議。比如，中央政府和地方政府從以前的利益共同體逐步演變成為相對獨立且利益相互排斥的主體，各自有著明確的財政收支來源，雙方都想爭取更多的財政收入。又如，中央事權和地方事權劃分交叉模糊，地方政府為了爭取更多的財權的途徑就是爭取更多的事權。此種分權制財稅體制，客觀上也會影響基礎養老金全國統籌：一是因為基礎養老金統籌到哪個層次，哪個層級的政府就會承擔最后的責任，財政就會面臨較大的壓力，因此越往上阻力越大。二是如果實現基礎養老金全國統籌，地方的事權和財權會同時減少，地方會有一部分財政收入轉移給中央統籌安排。地方政府特別是發達地區政府認為，實現基礎養老金全國統籌，會剝奪其事權與財權，減少其財政收入，不利於其地方經濟的發展，因而在基礎養老金全國統籌中的積極性不高。

（三）缺少統一的勞動保障電子政府平台，加大了基礎養老金全國統籌難度

當前，在不同的行政等級下，基礎養老金統籌的規范各不相同，局面比較混亂，由此造成不同的地區有不同的技術平台和操作手段來管理各自的基礎養老金信息系統。此外，各自的養老金信息系統之間又沒有統一的規范來指導，不同的統籌單位基於各自的實際情況依據不同的標准，建立了差異比較大的信息系統。這造成各個信息系統獨立分割，即便在省級統籌的情況下，市級的信息系統與省級的信息系統也有很大差異，省級之間的信息系統也有較大差異。在這樣的客觀情況下，在短時期內實現基礎養老金的全國統籌，不同地區的數據整合工作是一項非常繁雜的工作。由此可見，在全國范圍內尚缺乏統一的勞動保障電子政府平台，增加了基礎養老金全國統籌的困難。