基礎養老金全國統籌：國際經驗與我國之對策【2】

基礎養老金全國統籌的國際經驗

推動我國基礎養老金全國統籌，實現養老金全國范圍內的統收統支，是符合國際慣例的普遍做法。在世界范圍內，有不少國家成功實現了基礎養老金全國統籌，比如英國、德國、瑞典和新加坡等。如何借鑒國際上其他國家在基礎養老金全國統籌的成功經驗，對於我國加快實現基礎養老金全國統籌尤為重要。

（一）新加坡：中央公積金制度

從1955年開始，新加坡就開始實行中央公積金制度，其典型特點是由國家強制儲蓄。這項制度的初衷只是為了應對養老而實行的。但經過幾十年發展演變，已成為一種綜合性的制度安排，它涵蓋養老、住房、醫療等諸多方面，從管理體制到運作方式都很完善。中央公積金的經費來源於企業和個人，由雇主和雇員按法定比例共同繳納。其中，公積金繳費率比較靈活，主要依據年齡與經濟形勢來具體確定實際的繳費率。50歲之前繳費率最高，之后的繳費率便逐年地遞減﹔當經濟形勢較好時，居民收入增長較快，就會相應提高繳費率﹔反之，則會降低繳費率。為了實現中央公積金的增值，新加坡還專門設立了中央公積金管理局來統籌管理中央公積金的管理和投資，公積金的管理規范，抗風險能力強，具有相對的獨立性。經過幾十年發展，新加坡的中央公積金制度取得了巨大的成功，基本實現了“自我養老、居者有其屋、疾病有所治、人人有保障”的根本宗旨，有效地解決了大多數國家普遍存在的住房和養老兩大難題，對世界其他各國養老金改革具有重大的借鑒意義。

（二）瑞典：國家養老基金制度

與其他國家的公共養老金制度相比，瑞典的國家養老金制度頗具特色，最大的亮點就是引入市場化運作機制，採取多隻國家基金競爭管理的策略。目前，瑞典建立了6支國家養老金，分別為AP1、AP2、AP3、AP4、AP6、以及AP7（AP1-AP4有時也被稱為緩沖基金，指的是收入養老金計劃，投資靈活，允許投資於多種資產﹔AP6指的是投資私募基金的小型基金，不允許參與養老金繳費收入與待遇支付﹔AP7指的是參與額外投保養老金計劃）。瑞典專門成立了國家養老基金公司來負責管理和運作這些基金。按照有關規定，該管理部門的董事會成員由政府任命，但必須按照市場化方式運作。比如，每一隻基金的管理都引入私人基金的管理制度，基金管理層的待遇與其具體的業績相關。這極大地激發了不同基金管理層的熱情，推動著瑞典國家養老金實現資產配置的多元化，取得了極大的成功，為瑞典的高福利提供了有效的保障。

（三）德國：法定養老保險制度

現代養老保險制度起源於德國，其養老保險體系的特色是建立了以法定養老保險制度為主體，企業養老保險和私人養老保險為輔的綜合養老保險體系。法定養老保險制度幾乎是覆蓋全部從業人員，管理辦法採取現收現付制度，並且還建立了養老金的動態調整機制。在20世紀50年代，德國的法定養老保險所支付的養老金佔德國養老金總額的比例約為70%，養老保險體系較為單一，其弊端也日漸顯示出來，特別是迫於老齡化的壓力，德國對其法定養老金保險制度進行了有效地改革，通過修改養老金計發和調整辦法，降低過高的養老金替代率，其比例不斷下降，財政壓力有所減輕。盡管做了這樣的動態調整，也沒有改變法定養老保險制度的主體地位。

（四）英國：國家基本養老金制度

英國是歐美最早的福利國家之一，建立了一套從“搖籃到墳墓”的社會福利制度。功能完善的國家基本養老金制度是該國福利體系的支柱。英國的國家基本養老金制度的建立、改革與完善，對我國基礎養老金全國統籌具有較大的借鑒意義。在20世紀初，國家財政資金是其基本養老金制度的主要資金來源，公民幾乎不需付費。但這種模式的弊端非常明顯，很快就陷入了資金供給不足的困境。為解決這一難題，英國規定個人根據工資水平也應繳納部分的資金，以彌補國家財政資金的不足。英國的國家基本養老金制度的成功，除了繳費制度的改變，與其高效的管理制度密不可分。這就是，較大力度地引入了市場機制，實現了養老金的社會化和市場化運作。為了讓國家養老金制度更好地發揮作用，英國還建立了體系完善的職業養老金計劃與個人的養老金計劃。

（五）美國：聯邦社保基金制度

早在1935年，美國就建立了聯邦社保基金制度，其管理制度上的特點是採取現收現付制。從建立之初到現在，一直實現收支平衡，並且連年有盈余，被普遍認為是世界上最成功的范例。為了讓聯邦社保基金制度有效發揮作用，美國設立了三大專業管理機構進行管理，分別為社會保障基金信托委員會、社會保障署和社會保障咨詢委員會。各個機構分工明確，各司其職。美國聯邦社保基金很少有財政補貼，其收入幾乎全部來自雇主、雇員和自雇者的繳費，基金的收益率穩定，每年都能保持3%—6%的增長率，從而保証了聯邦社保基金制度的可持續。

借鑒國際經驗，積極推進基礎養老金全國統籌

（一）增強對基礎養老金全國統籌重要性的認識

就目前我國基礎養老金統籌的情況而言，實現基礎養老金全國統籌，其根本的難點在於基礎養老金統籌觸動了部分地區的利益。大部分東部發達地區基礎養老金有結余，擔心實現基礎養老金全國統籌以后，會出現將其盈余的養老金在全國范圍內平均分配，造成“以東養西”的局面。這樣，不少東部發達地區在推行全國統籌問題上缺乏積極性，紛紛提出要將以前盈余的資金截留在地方的方案。發達地區出現這樣的認識，在於對基礎養老金全國統籌缺乏全局和動態的視野，沒有用發展的眼光來看問題。從短期來看，實現基礎養老基金全國統籌，可能會在不同程度上損害養老金有盈余的地區，但從長遠來看，基礎養老金實現全國統籌以后，有利於形成規模效應和均衡效應，打破市場分割的格局，促進全國形成統一的大市場，最終將會讓各方獲益。

（二）深化財稅體制改革，規范中央和地方的事權與財權

未來深化財稅改革的重點，在於堅持權利與義務平等和匹配的原則，尤其是在中央與地方的事權和財權劃分上，在強調中央宏觀調控能力的同時，特別要注重調動地方積極性，讓地方政府在財政收支上有更多的自主權，從而消除地方政府擔心實現基礎養老金全國統籌以后會可能失去的財權和事權。中央政府呼吁提高基礎養老金統籌層次已過去20多年，也取得了不少成績和突破，但依然沒有實現基礎養老金的全國統籌，這其中很大的原因在於分權財稅體制帶來的中央和地方政府的事權和財權劃分不清，責任和義務不相統一，以致地方政府缺乏推動基礎養老金全國統籌的動力。因此，應深化財稅體制改革，以法律的形式明確中央政府和地方政府事權和財權的劃分﹔按照財權和事權相統一、相匹配的原則，中央政府承擔養老保險基金政策法規、基金征繳、社會化發放、投資運營等事權，中央財政承擔兜底責任，地方政府執行有關政策和承辦相關業務。

（三）建設全國統一完善的基本養老保險信息系統和精算制度

實現基礎養老金全國統籌，當前面臨的技術難題是尚缺乏全國統一的技術平台，不同地區的信息系統難以整合。因此，為了提高統籌的科學性和時效性，應借助於現代信息管理技術和平台，建立統一完善的基本養老保險信息系統和精算制度，實現不同地區數據的整合，以便不同地區及時摸清各自的基礎養老金財務狀況，制定各方都可接受的實施方案，有效地對未來基礎養老金的發展趨勢做出准確的預測，實現對基礎養老金的精細化管理。

（四）完善基礎養老金的管理制度，拓寬養老金的投資渠道

從國外成功的公積金管理制度可以看到，基礎養老金管理制度較為靈活，基本建立了多渠道的養老金投資渠道，力爭養老金保值增值。然而，目前我國的養老金管理制度缺乏靈活性，投資渠道單一。我國養老保險基金的專業管理機構是社會保險經辦機構與人力資源和社會保障部門。當前，不同地區由不同的征繳機構來征收養老保險費用：有的是稅務部門，有的是社會保險經辦機構，形成了征繳主體的二元結構，不利於基礎養老金的統一管理。在投資環節，目前養老保險基金投資規定隻有兩個渠道，即銀行協議存款和購買國債，投資渠道較為單一。解決這一難題的關鍵在於應盡快對養老保險基金管理進行修訂和完善，以緩解制度風險和管理風險，建議由稅務部門進行統一征收，然后將資金存入財政專戶進行統一管理﹔在投資渠道上，除了中國傳統的投資方式外，還可以將一部分養老金委托專業的基金管理公司進行投資管理，實現養老金投資渠道的多元化，化解風險，提高收益。

（五）實行中央與地方經辦機構垂直管理的制度

我國基礎養老金實行的屬地管理制度，有可能導致地方政府挪用基礎養老金，或者當基金出現缺口時，地方政府便向上級財政部門索要資金彌補缺口。事實上形成了基礎養老金的軟預算約束。為此，建議實行中央與地方經辦機構的垂直管理，即實現中央社保經辦機構對地方社保經辦機構採取垂直管理的方式。垂直管理制度的具體要求包括：明確中央和地方的權責劃分﹔基礎養老金的收支預算和發放工作由中央經辦機構負責編制﹔基金統籌征集工作由下級經辦機構負責﹔上級（中央）經辦機構直接領導下級（省）經辦機構﹔經辦機構的名稱和性質、人事安排垂直統一。可以預見，這一制度安排可規避屬地管理制度的缺陷，從而為基礎養老金全國統籌提供組織保障。（作者單位：中國社會科學院財經戰略研究院、研究生院）