稅改是事關國家治理現代化的深刻變革 

廣受社會關注、並被認為是稅改當中“難度最大”的個人所得稅改革，有望在今年下半年加速推進。據報道，我國個人所得稅（以下簡稱“個稅”）將邁向綜合與分類相結合的所得稅制度，工資薪金、勞務報酬等會被統一納入綜合范圍征稅﹔此外，養老、二孩、房貸利息等家庭負擔也有望納入抵扣。這是繼營業稅改增值稅（以下簡稱“營改增”）、資源稅改革后，財稅體制改革的又一個大動作。

2016年無疑是深化財稅體制改革的攻堅之年。2014年6月30日，中共中央政治局會議審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》，提出到2016年基本完成新一輪財稅體制改革的重點工作和任務，到2020年基本建立現代財政制度。如何評價兩年來的改革進程？改革的下一步應當如何走？《中國發展觀察》記者專訪了中國財政科學研究院院長、研究員劉尚希。

不應過高估計通過個稅調節貧富差距的作用

中國發展觀察：隨著全社會對收入分配制度改革的期待日益增強，個稅改革也備受關注。有人說，我國個稅稅制存在的最大問題，就是工薪階層擔當了納稅主體。目前，公民個人收入的渠道已多元化，但由於技術原因，稅務部門難以在貨幣流通過程中設崗收稅，稅收大量流失。您認為應如何解決這一問題？

劉尚希：首先，這涉及如何界定工薪階層的范圍。過去，工薪階層僅限於在國營企業或集體企業裡工作的人員。現在，隨著市場經濟的發展，工薪階層的范圍也逐漸擴大，他們的勞動收入從幾千元到幾百萬元不等。從最基本的概念上看，無論你的工作收入有多高、福利有多好，隻要你是領取工資而非自己擁有實體公司、企業之類的人員，都屬於工薪階層。此話背后的含義就是，工薪階層拿到的是勞動所得，而不是資本所得。

從全世界來看，除了20多個國家實行單一稅，不論是發達國家還是發展中國家，普遍針對勞動所得和資本所得實行分類稅制，按照不同的征稅原則來處理，勞動所得基本上實行累進稅率，資本所得實行比例稅率。但具體來說，不同國家在具體的稅制內容上有區別。

在美國，因為個人收入來源的多元化，勞動所得採取綜合稅制，勞動者可以自行選擇將家庭或個人作為納稅單位。這樣的規定也在一定程度上把征稅對社會產生的負面影響降到最低，避免征稅對婚姻的懲罰。

我國是實行分類稅制的國家之一。我國的工薪所得採用累進稅率，大部分勞動者是不交稅的，納稅勞動者佔就業人數的比重不到10%，月收入達到3500元以上的勞動者才需要繳稅。而資本所得有些甚至不征稅，如股票交易所得、証券資本所得、利息收入等，即使是股權、財產轉讓所得稅也是採用不高的比例稅率。不難看出，勞動所得稅負較重，而對資本所得稅負偏輕。從世界范圍看，這是普遍現象，這是有著深層的政治經濟學原因。

個稅稅收流失的問題，其實在很多國家普遍存在。在發達國家，個稅的征收率如果能達到80%，就已經算不錯了。而在個稅征收方面，我國與發達國家相比還存在很大差距。當然，征管能力並不僅僅是稅務部門的問題，而是涉及整個社會環境的法治觀念，如依法納稅、依法征稅的理念，甚至還包括整個社會的文化、心理、倫理等，都會對稅收的征管產生影響。

此外，還有對涉稅信息的整合處理問題。如何將各個部門、領域的涉稅信息統一集中起來，也遇到體制上的難題，而這些難題並不是發個文件就可以解決的。如果不能全面、系統地掌握涉稅信息，想做到在個人、家庭收入上全面真實及時地了解是很困難的。而對個人的財產和收入不甚了了，流失稅收就難以避免，無法征收到位。

中國發展觀察：此次個稅改革應該說是被寄予厚望的。您認為，個稅是否可以作為調節貧富差距的工具？未來如何提高稅收的調節能力？

劉尚希：毫無疑問，要考慮發揮個稅調節分配的作用是一個明顯的悖論。因為拉大收入分配差距的主要是資本所得，而不是勞動所得。目前，幾乎全世界都傾向於對資本所得採取輕稅政策，造成貧富差距逐漸拉大。所以對於通過個稅來調節貧富差距的作用不能估計得太高。

誠然，美國的個稅稅制，不論是稅法和征管均相當完善，成為許多國家學習的樣板，但其佔比高、征管嚴，也並沒有遏制美國貧富差距擴大的趨勢。從這一點也可以看出，個稅在調節貧富差距方面的作用並非想象的那麼大。對於個稅改革，要用全面綜合動態的觀點來看問題，而不能局限於某一點。與此同時，要結合我國現階段的發展情況和現實條件，不能一廂情願地去考慮個稅的改革，否則，隻能是畫餅充飢。

關於稅收的調節能力，尤其是調節收入分配方面的能力強弱是與稅種的收入規模密切關聯的。例如，我國個稅大概佔全部稅收收入的6%，在佔比如此低的情況下，個稅在調節收入方面的能力比較弱。而發達國家的個稅佔比約為40%，甚至更高，從理論上看，其調節收入分配的能力要強很多。這其中主要與一個國家的發展階段密切相關。目前，我國人均GDP約為8000美元，發達國家則達到幾萬美元，完全不在一個層次上。從這個角度看，發達國家的人均收入水平高，個稅在整個稅收收入的佔比也就高。反之，我國的人均收入比較低，個稅在整個稅收收入的佔比也就比較低，相應的調節收入方面的能力就比較弱。這裡我要強調的是，個稅如何改革是非常復雜的，並非想象的那麼簡單，其涉及經濟、社會、政治、地區之間的協調，以及中央和地方事權的劃分等問題。

財稅體制改革三大重點任務的進展與不足

中國發展觀察：2014年，中央政治局審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》，提出重點推進“改進預算管理制度、深化稅收制度改革、調整中央與地方政府間財政關系”這三方面的改革任務。您認為，目前改革取得了哪些進展，還存在哪些不足？

劉尚希：財稅體制改革取得的成績是顯而易見的。首先，預算管理制度改革最重要的成績體現在新的《預算法》出台。但是，預算管理制度改革非常復雜，涉及各級政府職能的轉變，政府各個部門間的關系，以及財政資金在各個部門間的分配權。具體來說，現在政府所有的收支需要全面、規范地納入預算。此外，還要向社會公開透明。以上這些工作都處在推進的過程中。但一些改革勢必涉及深層次的問題，如財權在政府各個部門之間進行配置的問題尚未形成共識，長期積累下來的問題也難以得到解決。

除了大的部門有預算權，小的部門也有預算權。預算的二次分配權就涉及政府各個部門間的財權問題。政府在公共事務和公共服務中，一是涉及“事”，二是涉及“錢”，而“事”和“錢”如何有效地匹配，應該說通過新《預算法》的實施，得到了很大改進。但現在還很難說通過新的預算管理制度可以做到全面規范政府的活動范圍和活動方向。如何使預算管理從一個“分錢工具”轉變為“約束政府活動范圍和活動方式”的制度，還任重而道遠。此次改革向建立現代預算制度邁出了一大步，並在理念上也發生了根本性的轉變，但要真正做到位還需要時間，更需要在政府各個部門間取得新的共識。

第二，稅收制度改革也取得了重大進展，主要表現在“營改增”。從這個稅種來看，它不僅僅對服務業、制造業，乃至對國民經濟的各行各業都帶來了深刻的影響。這體現了稅收的中性原則，使得整個稅收制度的中性色彩增強了。在原有的二元稅制中，制造業是交增值稅，服務業是交營業稅。通過“營改增”，二元稅制消失了，這對於制造業與服務業的融合，分工分業的發展，乃至產業結構的調整和轉型升級，創造了更好的稅收環境。所以，這項改革的意義不僅僅是在經濟方面，在社會層面上，對於促進就業創業，甚至通過創業帶動就業，都具有積極的意義。

同時，“營改增”也牽動了中央與地方財政體制的改革。今年4月30日，國務院印發了《全面推開營改增試點后調整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》。方案指出，5月1日后，增值稅央地分配比例從原來的75:25調整為50:50。這將在很大程度上緩解“營改增”之后地方政府大幅減收的困境。

理念上的轉變也是稅制改革取得的成績之一。十八屆三中全會明確提出要依法改革，就是政策的出台與實施，稅種的增加或減少都要於法有據，並且稅收法定原則就是要在2020年把所有的稅種都變為法律，這就要求用法治思維和法治方式來推進稅改。

第三，由稅制改革也引發了中央與地方財政體制的改革。除了財政收入的重新劃分，中央與地方在事權、財權上也需要作出調整，重新進行匹配和組合。在2014年《深化財稅體制改革總體方案》出台時，習近平總書記講，深化財稅體制改革不是政策上的修修補補，而是一個從長遠角度的體制機制重構，要著眼於長遠的、系統性的重構，是一場關系國家治理現代化的深刻變革。