緊扣發展要求深化改革

　　全面深化改革是“四個全面”戰略布局中具有先導性的環節。習近平同志指出：“面對未來，要破解發展面臨的各種難題，化解來自各方面的風險和挑戰，更好發揮中國特色社會主義制度優勢，推動經濟社會持續健康發展，除了深化改革開放，別無他途。”黨的十八大以來，全面深化改革緊扣發展用功，著力解決制約發展的體制機制問題，成為發展的有效保障和強大動力。進一步增強中國特色社會主義的生機活力、使黨和國家事業發展持續獲得強大動力，需要緊扣發展要求找准全面深化改革的重點，不斷提高改革的精准性。

　　發展問題從根本上說也是改革問題

　　發展的基礎是體制，體制不順發展就會出問題。因此，發展問題從根本上說也是改革問題。當前我國經濟社會發展中存在的主要矛盾與問題，追根溯源，大都與體制機制不順有關，需要通過全面深化改革來解決。

　　比如，重復建設、產能過剩的主要體制根源是行政分割和市場封鎖，即在自家的一畝三分地上做文章，搞“大而全”“小而全”，在整體上就形成了重復建設、產能過剩。粗放發展、低水平建設的主要體制根源是不合理的財政管理體制、固定資產投資體制和不科學的干部任用與政績考核體制。新中國成立初期由於財力拮據，因而形成了節約、應急、量入為出的財政預算和投資管理體制。但在實際操作中，這種體制演變成幾乎對所有申報項目都要“砍一刀”的管理方式並延續至今，使一些本應高標准建設的工程項目由於資金短缺不得不降格以求。這種狀況與長期存在的過重看待經濟增長速度的干部政績考核體系、主要領導干部崗位轉換過頻等相聯系，造成了鋪攤子、低水平建設、粗放發展以及搞“政績工程”“形象工程”等一系列問題。城鄉差距、區域失衡的主要體制根源在於城鄉二元管理體制和無視各地區地理環境、資源稟賦、發展基礎差異的經濟調節體系。資源浪費、環境損害的主要體制根源，除了資源消耗、環境損害、生態效益等指標一直沒被納入經濟社會綜合評價體系、沒有作為干部政績考核體系的重要內容，還在於不合理的資源價格體制和不健全的環境治理體制。

　　因此，要解決這些發展中的問題，必須下大力氣解決體制問題。黨的十八大以來，全面深化改革蹄疾步穩，財稅體制、戶籍制度、農村土地制度、考試招生制度等多年想改而未改的“硬骨頭”逐一破題，司法體制、公車制度、央企負責人薪酬制度等涉及深層次利益調整的改革有力推進。同時要看到，改革進入深水區，當前存在的問題中許多是老問題，有些問題我們也曾運用行政手段或簡單的經濟手段加以解決並取得了一定成效，但后來反復發作、久治不愈，根本原因在於沒能改革深層的體制機制。因此，要高度重視體制建設，立足於改革完善體制機制來解決發展問題。我國正在推進供給側結構性改革，實施“去產能、去庫存、去杠杆、降成本、補短板”五大任務，這實質上是一次深刻、系統的體制創新。在實際工作中，我們既要“去”更要改，用改革的辦法“去”，這樣才能達到關閘斷水、釜底抽薪的效果。

　　圍繞新的發展目標深化關鍵領域的改革

　　改革緊扣發展用功，是改革開放以來我們形成的重要經驗，也是推進改革必須堅持的基本原則。當前，要圍繞建立健全引領經濟發展新常態的體制機制、實現總體目標和階段性發展目標，著力推進三個關鍵領域的改革。

　　推進引領經濟發展新常態的基礎性體制改革。基礎不正，其余皆偏。相對於原有經濟發展狀態而言，經濟發展新常態有著革命性的變化。適應、引領新常態，必須著力推進一些基礎性體制改革，統籌把握政府與市場、中央與地方、近期與長遠、經濟與政治等重大關系，在框架思路設計上應有利於充分調動各方的積極性和創造性，有利於激發區域和市場的潛力，有利於應對各種復雜風險考驗，有利於維護社會規則和市場秩序。具體而言，要深化四個方面的改革：一是通過完善現代企業制度、實施負面清單管理、健全法律法規等，理順政府與市場、政府與企業等的關系，推動形成自主、能動、自律的微觀主體。二是放開與規范雙管齊下，推動形成統一開放、競爭有序的市場體系。通過制度建設和強力監督，全面消除各種形式的市場壁壘﹔建立健全市場規則、維護市場秩序，促使各類市場主體依法依規經營。三是著眼於增強規范性和有效性，加快建立靈敏、科學的政府管理與調控體系。區分領域、環境、階段等，依法科學界定各級政府職責，並確立正常狀態下政府不直接干預企業運營和市場調節的原則﹔探索建立主要通過發展戰略和規劃等指導經濟社會發展的宏觀管理體制，建立統一部署和分類指導相結合的經濟調節機制﹔轉變工作重心，把政府的主要精力轉到為社會排憂解難和對市場嚴格監管上來。四是按照公正和可持續的原則，建立普惠、適度的社會保障制度。在推進城鄉最低生活保障制度統籌發展的基礎上，逐步實現全體人民基本社會保障服務機會與水平均等化﹔不斷提高社會保障統籌的層次，完善社會保障關系轉移接續機制﹔建立健全合理兼顧各類人員的社會保障待遇確定和正常調整機制。這四個方面的體制理順了，有利於引領新常態的體制框架就建立起來了，其他方面的改革也就有了基本遵循和方向上的指導。

　　推進化解突出發展問題的重點體制環節改革。當前，我國經濟社會發展中存在不少問題，一些是長期積累的，一些是新形勢新環境下產生的。改革為發展服務，就是要運用改革的辦法有針對性、有重點地解決這些問題。一是深化干部人事制度改革。完善選拔任用機制，真正把政治強、專業精、善管理、敢擔當、作風正的干部選拔到領導崗位和關鍵崗位上，有效解決主要領導干部崗位轉換過頻、任期過短的問題，促進長遠謀劃、持續發展和高水平建設﹔完善政績考核評價體系和獎懲機制，促進主要領導干部和領導班子重視地區基礎設施建設和經濟社會協調發展。二是深化財政與投資體制改革。科學界定政府與市場的作用領域，依法劃分中央與地方事權，建立事權與支出責任相匹配的制度﹔建立規范的地方政府舉債融資體制，在防控風險的同時緩解政府公共支出的壓力﹔改善投資管理，把政府投資集中到社會公益服務、公共基礎設施建設、生態環境保護、維護國家安全等領域﹔推進政府投資性項目建設從量力而行轉變為分步推進，提高投資效率和項目建設質量。三是深化公共服務體制改革。堅持普惠性、保基本、均等化、可持續，提高政府公共服務能力和人民群眾共享水平﹔進一步打破城鄉二元結構，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置、基本公共服務均等化﹔完善城鎮化健康發展體制機制，促進新型城鎮化和新農村建設協調推進﹔促進以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。四是深化資源管理和環境保護體制改革。健全自然資源資產產權制度和用途管制制度，推進自然資源及其產品價格改革，使價格充分反映市場供求、資源稀缺程度、生態環境損害成本和修復效益﹔強化能源資源約束性指標管理，實行資源有償使用制度和生態補償制度，強化對生態環境危害行為的經濟處罰和法律懲治。

　　推進有利於形成新發展方式的探索試驗性體制改革。發展方式轉變是“十三五”時期我國經濟發展的主要特征。改革要為這種轉變服務，運用適宜載體或平台，如自由貿易試驗區、與國外境外合作的試驗區、沿邊重點開發開放試驗區等，超前進行相關體制探索試驗，為新的發展方式奠定體制基礎。在方向上，探索試驗可以集中在這樣三個方面：一是符合國際通行規則的事項。對那些在許多國家特別是在發達國家和地區已普遍採用或得到認同而在我國還沒有實施的管理體制、規則與制度，可以依據具體需要在相關領域先行先試。這不僅有利於探索提高管理水平和經濟運行效率的路徑，也有利於融入國際經濟大循環，充分利用國際國內兩個市場、兩種資源。二是遵循發展規律的事項。對那些體現事物之間內在必然聯系、有利於解決當前發展困難與問題的改革，要大膽開展創新試驗。這有利於拓展經濟發展空間、規避經濟運行風險。三是體現前進方向的事項。對那些以先進生產力為基礎、以先進技術工具等為支撐的管理體制與運行方式，要積極利用適宜平台開展試驗。這有利於推進結構調整優化，引領發展不斷邁上新台階。試驗是為了測試風險、尋找路徑，形成可復制、可推廣、可持續的經驗，也是為了提供示范、形成帶動，促進面上的工作順利有序展開。

　　以發展成效為標准提高深化改革的精准性

　　改革是為了促進發展。在實踐中，我們應以是否解決了發展中存在的問題、是否帶來了實實在在的發展效益作為檢驗改革成效的標准，不斷優化改革措施、完善改革方式，努力提高改革的精准性。

　　提高全面深化改革的針對性。改革必須有的放矢，要堅持目標導向和問題導向相統一。堅持目標導向不是抽象的，從總體上說，改革措施的推出要體現完善社會主義市場經濟體制的要求，為解放和發展社會生產力、解放和增強社會活力破除體制機制弊端，緊扣建立健全引領經濟發展新常態的基礎性體制框架展開。堅持問題導向，要瞄准導致當前發展中突出矛盾的體制環節推出改革措施，鏟除問題滋生的體制土壤。增強改革的針對性，制定改革措施時要深入調查研究、摸清情況，准確把握實際需求和工作重點，切不可閉門造車、倉促行事﹔推出的改革措施要盡可能具體明確，可操作、可衡量﹔加強對改革效果事中事后的及時評估，並根據評估情況進一步調整完善改革措施。

　　提高全面深化改革的契合度。改革不僅要考慮體制建設的要求，還要考慮與整體環境的協調。與整體環境的契合度，直接決定改革的成效。改革需要全面深化，但在一定時期，改革不可能面面俱到。要統籌把握發展階段的特點、體制創新的邏輯順序、當前發展的需要和社會承受能力，在此基礎上確定改革的內容、掌控改革推進的力度。在具體操作中，應全面分析各項改革可能產生的風險及其可控度，區分改革的輕重緩急。根據需要和可能，決定是“現在改”還是“以后改”，是“徹底改”還是“部分改”，是“改體制”還是“抓管理”。

　　提高全面深化改革的精細化水平。使改革取得良好效果，前提在於科學決策，關鍵在於精細操作。應切實解決虎頭蛇尾的問題，堅持方案制定與精細操作並重、動員部署與督促檢查並進。一是分解任務。明確具體事項，能量化的要量化﹔明確工作要求，不留模糊游移的空間﹔明確實施期限，促進積極有為工作。二是加強督促。建立強有力的推進機制，及時核查工作進度，並協調解決推進中出現的困難和問題。三是科學評估。制定科學的指標體系，選取公正權威的組織機構，運用適當的方式，對改革措施的實施狀況與效果進行准確評估，及時提出改進意見。四是強化責任。落實任務執行主體，明確獎懲規則，嚴格依照進展情況和實施效果界定業績與責任。五是做好預案。加強事前和工作進程中的風險評估，切實做好應急對策和風險化解工作。

　　提高全面深化改革的技巧性。方式方法決定改革效率。應統籌把握發展規律、當前任務和基本國情，確立正確有效的改革方式，不斷優化改革措施的實施路徑。一是實行分類指導。原則上，中央應把改革重點集中到關系全局、涉及根本、風險較大的事項上來。其他一些改革，有的可以由中央提出方向和基本原則，由各地結合實際制定具體的改革方案﹔有的可以交由地方自主決定。二是注重因項施策。區分不同改革的性質特點、風險狀況，科學選擇改革方式。需要強調的是，改革方式的選擇要緊密結合我國實際，不可盲目照搬國外模式。三是堅持增量優先。除非特殊情況，改革方案的設計與方式的選擇應堅持少動存量、多動增量，運用增量改革不斷“蠶食”存量乃至最終消化存量，實現體制轉換。這樣既可以推動改革順利進行，又不會造成大的社會震動和系統性風險。四是有效利用工具。充分運用現代信息技術和智能手段，縝密設計改革方案，優選改革方式。五是主動優化環境。深入調查研究，使改革方案貼近人民需求﹔加強輿論宣傳、政策解讀，引導人們的心理預期，提高社會承受能力。與此同時，做好資金儲備、法規建設等基礎工作，積極應對突發風險與困難。