黃 錕
12月20日至21日，中央城市工作會議在北京舉行。今年中央經濟工作會議套開中央城市工作會議，顯示了城鎮化健康發展對於“十三五”和全面建成小康社會的特殊意義。然而，當前城鎮化和城市工作的一個突出問題是，隨著城鎮化的快速推進，行政管理體制改革嚴重滯后。“十三五”期間，為了促進城鎮化健康發展，行政管理體制改革的主要任務是結合新型城鎮化試點工作，探索建立行政管理創新和行政成本降低的新型管理模式，重點是圍繞增加城市數量、擴大行政區域單元管理幅度、降低行政管理成本、提高區域行政協調效率，綜合推進市鎮設置機制、城市行政區劃體制、市鎮內部管理體制和城市群治理機制等四項改革措施。
一、完善市鎮設置機制，增加城市數量
市鎮是城鎮化的結果，也是城鎮化發展的依托。雖然設置市鎮不等於城鎮化，不是市鎮設得越多城鎮化水平就越高，但設置市鎮是城鎮化發展的客觀要求，有利於促進人口、產業進一步集聚，有利於人口、資源與環境的協調，有利於城鎮化的健康發展。中國市制始於1921年，但設市城市發展較慢，數量不多。建國前共設67個市，平均每年設市不足3個。建國初期到1978年改革開放前，設市城市發展到193個，平均每年設市也隻有4到5個。設市城市增加較快的時期是改革開放以后，年均設市20余個。但在城鎮化進入加速發展時期后，卻於1997年起凍結了新增城市的設置后，城市數量不增反降，由1997年的668個下降到2014年的658個。新增城市設置凍結以后，隨著城鎮人口快速增長，為了吸納更多的進城人口，一方面是現有城市不斷吸納合並周邊市縣，造成現有城市人口激增、城市邊界不斷延伸和攤大餅式的擴張，單體巨型超大城市不斷涌現，大城市病愈演愈烈﹔另一方面形成了很多具備改市建鎮條件，而沒有配置相對應的市鎮功能管理權限的城鎮，結果抑制了新增長極的發展潛力，削弱了人口的集聚管理功能。因此，完善市鎮設置機制，重啟設市工作迫在眉睫。
重啟設市工作重點是經濟發達鎮改市，關鍵是鎮改市標准的制定。城市是一個復雜的綜合體，鎮改市標准制定和指標選擇既要能代表城市本質特征，又要能反映區域差異、發展需求，還要能夠便於比較。鎮改市指標應該包括人口指標、經濟發展指標和公共服務能力指標。其中人口指標，主要是建成區人口規模，因為建成區是鎮域實際建設發展起來的非農業生產建設用地，建成區集聚的人口生產生活方式也最接近城市。一般預算收入不包括上級政府的轉移支付，體現了鎮域產業發展狀況和經濟發展實力，是重要的經濟發展指標。公共服務是城市形成后必備和承擔的職能，公共服務能力指標主要是教育、醫療等公共服務水平。
二、改革城市行政區劃體制，擴大行政區域單元管理幅度
我國城市行政區劃體制實行的是省、自治區管理地級市、地級市領導縣和縣級市、縣和縣級市管理鄉鎮的層級化比較明顯的行政管理體制。這種層級化比較明顯的行政區劃體制形成了四個行政等級的城市，即省級市（直轄市）、副省級市、地級市、縣級市。此外，還有少量的在當地享受副地級待遇的省轄縣級市。這樣就形成了多種多樣的城市行政體制：省管市體制、市管市體制、市管縣體制、地管市體制。與這種等級化的城市行政管理體制相伴隨的是財權和資源的相對集中，位於這一等級制上層的直轄市和省會城市擁有的資源多，獲取資源的能力強，人才、資金、產業和政策的疊加作用，使得這一類城市的建設和發展相對較快。但盲目發展也容易導致交通擁堵、基礎設施和公共服務負荷過重、環境污染嚴重、房價過高等城市病。另一方面，本應承擔更多人口集聚和產業集聚功能的地級市和縣級市，由於行政等級較低，財權和資源有限，反而不能有效集聚更多人口和產業，結果導致我國城市的規模結構和空間布局極不合理，大大制約了城鎮化的健康發展和城市功能的發揮。
城市行政區劃體制改革的目標是實現兩級市制，即中央直轄市和省轄市，擴大行政區域單元管理幅度。為此，一要積極推進省直管市改革，將更多符合條件的縣級市轉為省直管市，賦予更大的財權，調動和吸引更多資源。二要以市制創新為契機和動力，推動行政區劃體制改革，擴大行政區域單元管理幅度，調整各級行政建制之間的職能任務和職權，減少上級行政建制對下級行政建制的事務性管理，從而為減少行政管理層次創造條件。三要積極推進行政審批制度改革，實行負面清單制度，減少行政審批項目越少，為擴大行政管理幅度創造條件。
三、創新市鎮內部管理體制，降低行政管理成本
目前，基層管理體制是，地級以上城市市區的內部結構是區—街道—居委會體制，縣級市市區是街道（鎮）—居委會體制，存在的問題是管理層次多、行政成本高。而街、居兩級普遍感到任務重而不適應工作需要。而且地級以上城市不論規模大小都是一個模式，造成在管理上“大的吃不了”、“小的吃不飽”的弊病。此外，市鎮內部管理機構臃腫、職能細碎重疊、人員超編，導致行政成本高、行政效率低等問題。
創新市鎮內部管理體制，一是區別情況、分類設置，推進基層管理體制改革。市區人口超百萬的大城市可以在把市轄區劃小的基礎上，將街道、居委會兩級合成一級，設立社區居民委員會，即市—區—社區體制﹔中小城市一般不設區、街建制，改為市—社區居民委員會體制。這樣大中城市市區內部都精簡了一個管理層。二是按照精簡高效的原則設置行政機構。新鎮改市的城市不再設置四大班子，領導機構要與社會發展階段相適應，要與小城市的特點相適應。具體可參考經濟開發區管理體制，要求一個方面工作由一個領導負責。三是實行大部門體制。行政機構與事業單位職能整合，部門統一設置。行政部門與事業單位能合屬辦公的，堅決合並。四是推進政府向社會力量購買公共服務。鎮改市后，公共服務供給主體要多元化，有些體制內提供的公共服務，要堅持社會力量購買的方式。五是建立和完善行政運行機制。包括建立科學民主的決策機制，建立與決策適度分離的行政執行機制和行政監督制約機制，積極推進依法行政、民主行政、高效行政。
四、創新城市群治理機制，提高區域行政協調效率
城市群已經成為我國城鎮化的主要空間組織形式。但城市群的空間組織功能與城市群治理機制嚴重背離。一方面，城市群使內部各城鎮之間經濟聯系、人員往來、要素流動更加頻繁，並帶來一系列區域公共問題，如區域經濟一體化、生態環境保護、基礎設施建設、基本公共服務均等化等問題。這些區域公共問題亟需城市群治理機制的協調和解決。但另一方面，我國的城市群多數屬於鬆散型結構，缺乏完善的城市群治理機制。有些城市群缺乏專門的區域協調組織和規則，有些城市群即使建立了區域協調組織和規則，但權威性不高，缺乏具體、有效的利益協調機制，一旦面臨涉及各方利益的重大復雜問題，很難協調利益分歧。
創新城市群治理機制，一要做好城市群的總體發展規。根據地理位置、資源稟賦和比較優勢，合理規劃各城鎮的城市功能、城市規模、產業發展，增強各城鎮的關聯性、互補性和協調性。二是設立城市群區域委員會和專門處理區域公共問題的聯合機構。區域委員會可以由中央牽頭設立，也可以由地區合作產生，還可以在現在相關部委中設立專司區域協調的機構，主要職責是進行長期規劃、制定和實施區域政策。對於那些重點集中在一個或幾個方面的區域協調問題，則可考慮設立專司特定問題的某種區域聯合機構。三是制定有約束力的城市群治理規則和政策工具。城市群治理規則如特定的區域規劃、流域管理辦法、空氣質量控制條例等。政策工具包括由各城鎮共同參與的工作團隊，如專家小組、公眾小組、政府工作團隊等，及相應的技術分析工具。四是建立區域公共財政體制。解決城市群公共問題需要是各方面資金的集合。要依據區域公共問題的性質，引入專業人員與技術分析，形成科學合理、各方易於接受的成本分攤和收益共享機制。
（作者系國家行政學院經濟學教研部教授）
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