四、 德國黨紀黨規執行制度的效果評價
由於身處競爭性政黨體制，德國政黨對於維護本黨的正面形象十分重視，加之反腐敗法律的規定十分嚴格，因此各政黨普遍規定了嚴格的黨規黨紀，嚴格約束本黨成員的行為，所以個人腐敗造成的丑聞不多。以社會民主黨為例，該黨對黨內官員都實行輪換制和嚴格的親屬回避制，為每個黨員建立了“誠信檔案”，並特別強調考察黨員的家庭經濟狀況。仿效德國《公務員法》中的“四隻眼睛”原則，社民黨在黨內重要項目中設立了監督方。2000年德國基民盟前首相科爾（Helmut Kohl）的政治獻金丑聞和2002 年社民黨成員、時任央行行長韋爾特克（ErnstWelteke）的變相受賄案都証明，德國政黨不能容忍本黨成員有任何瑕疵，一旦發生丑聞，往往會迅速在黨內對其公開處理，而不論其處於何等高位，可見其黨紀的執行相當嚴格。
黨內仲裁庭作為黨紀監督的執行機關，在這當中發揮了重要作用。政治實踐表明，黨內仲裁法庭在執行黨紀並在這一過程中維護黨內民主與正義之外，所發揮的主要政治作用是解決黨內糾紛、促進黨內團結。當黨內意見形成過程不順時，往往會交付仲裁，由政黨仲裁法庭出面化解分歧。這一制度性的裁決渠道有利於政黨對外保持一個團結、完整而鮮明的形象，因此各政黨都小心翼翼地維護著黨內仲裁法庭的存在。如2003年10月3日，時任聯邦議會議員的馬丁·霍曼（Martin Hohmann）在一個120人的集會上發表帶有反猶色彩的演講，在基民盟內部乃至整個德國都造成了極大的反響。經過基民盟黑森州政黨法院的審理，霍曼被開除出基民盟，但保留其議員職務至2005年聯邦議會換屆[3]。又如2008年，時任德國經濟和勞工部部長的沃夫崗·克萊蒙特（WolfgangClement）多次在採訪中公開批評社會民主黨的經濟政策、能源政策，因而被社會民主黨仲裁委員會認定為違背了該黨的基本原則，被判處開除黨籍[4]。
然而，黨內仲裁法庭制度在黨紀監督的另一個重要領域——反對政治腐敗問題上卻效果不佳，即使這一問題對競爭性選舉中的政黨來說往往是致命的。《政黨法》中有近一半的篇幅（第18條至31條）是專門規定政黨財政問題的，德國是世界上最早對政黨接受政治捐獻進行了法律規范的國家，為解決這一問題創立了國家公費補助制度，並不斷修改有關法律以填補漏洞，但依然無法阻止政黨收受非法政治獻金的丑聞陸續曝出，德國各政黨都不同程度地卷入其中。在這一問題上，政黨的黨紀約束顯得軟弱無力。其中，以前任聯邦總理、德國“統一之父”科爾（Helmut Kohl）的基民盟獻金丑聞最為轟動。這一案例中，黨內仲裁制度對政治獻金毫無作為的原因包括兩方面：一方面，科爾所收受的大量政治獻金並① 監督委員會成員自行投票選舉主席，主席須要通過適當的渠道公開自己的聯系方式以接受信件舉報。另外，監督委員會承擔《政黨法》第9 條第5 款所規定的審核賬目的工作。33非進入個人腰包，而是用於基民盟的選舉運作，基民盟作為受益者難以撇清關系﹔另一方面，對於長期領導本黨並立下卓越功績的領導人，急於劃清界限很可能被指責為“忘恩負義”和“投機主義”，時任基民盟總書記的安格拉·默克爾（Angela Merkel）就因公開批評科爾而飽受批評[5]。
對於已經引起轟動的案件尚且如此，那麼能夠在內部進行協調的問題，政黨顯然就更不會採取嚴厲的懲罰措施而自毀形象了。事實上，根據筆者所能接觸到的資料，德國各個政黨的政黨仲裁法庭處理的案件中以程序爭議和選舉異議為主，而腐敗案件僅佔很少的一部分。政黨仲裁法庭是否起訴貪腐人員以及如何作出判決，往往是政黨內部權衡利弊的結果。仲裁法庭成員雖然獨立於黨的權力機關，但畢竟是該黨的成員，不可不顧及黨的利益。由此，一個政黨為了能夠執掌或者保持政權而在某種程度上犧牲公共利益，對內部的腐敗案件採取無視、默許甚至縱容的態度，也就不足為奇了。
五、 德國協調黨紀國法關系的經驗與啟示
第一，政黨紀律與國家法律規范在形式和實質上都是統一的。
在形式上，德國政黨黨紀的執行機關——黨內仲裁庭直接模仿了德國的司法制度，例如合議庭制度、陪審制度等。政黨仲裁法庭的規則更是直接體現了司法性，例如程序參與人所享有的申請回避、言詞辯論、公開審理、上訴權等。德國各政黨也注意保障黨內仲裁的組織和人事獨立性，基民盟等黨更是強調其黨內仲裁的法律專業性。政黨紀律和法律規范於此獲得了形式上的統一。
在實質上，德國政黨的政黨紀律同法律規范存在著明確而規范的高低、先后關系。德國政黨的黨紀約束范圍、強度都十分有限，最高懲罰隻限於開除黨籍，黨紀處分隻影響本黨黨員的政治前途﹔而不能對其違反法律的行為進行審查和處置，不能代替司法審查和法律懲罰。因此，德國政黨黨內紀律約束的政治意義大於其司法意義。同時，這一機制是否能發揮作用，在實踐中受到黨內意志的制約。正是基於此，德國政黨法制更傾向於對政黨自律的領域加以適度的限制。尤其是在處理政治腐敗問題時，政黨的自律無法脫離法律的他律，國家司法機關的外在約束是最為重要的。但是法律規范的作用並非是通過介入政黨內部事務來保証黨內的實體正義，而是以他律來監督政黨的自律，僅保障政黨仲裁法庭的程序正義。
在德國，由於行政權與司法權的權力制衡，即使是執政黨也難以有效地影響司法機關，因此司法權所代表的外在法律規范形成了對政黨行為的最強有力約束，這種約束無論從效力上還是權威性而言，都完全凌駕於政黨的內部紀律監督之上，體現了國家法律的至高無上。法律對違法黨員的懲罰和制裁，也是黨的紀律得以維護的保障，這體現了國家法律規范和黨內紀律實質上的統一。
第二，政黨的黨紀約束受到國家法律的嚴格規范，並具有不同於法律規范的特殊性與優先性。
從以上分析可見，德國政黨的黨紀約束受到國家法律的嚴格規范，以遏制政黨對黨員權利的濫權與侵害。除此之外，黨員的入黨、退黨權以及黨內的言論自由等權利都受到法律的嚴格保護，這些都保障了黨內民主原則的真實有效。同時，對於政黨內部民主理念的維護也要考慮到政黨內部秩序的維持。政黨內部無法全面套用國家的民主理論，三權分立等原則在政黨內部的貿然套用將導致政黨難以運行，妨礙政黨作為國家與社會媒介的功能的發揮。因此國家的民主原則隻能修正地適用於政黨內部，黨員的言論自由權就是其中較為典型的一例。黨員在政黨內部意志的形成過程中完全可以暢所欲言並保有異議，這一權利為《政黨法》所明確保護[2-4]﹔但是黨員的言論自由在黨內外有別，黨員在黨外的言論有更大的謹慎義務，在行使言論自由權的同時不能違背對政黨的忠誠。黨員可以用言論來反對黨的決議，但即使如此也必須遵守並執行黨的決議。黨員在公開場合攻訐本黨的聲譽，隻要足以影響選舉的結果，都可以被認為是逾越了言論自由之尺度。在這種情況下，政黨可以對黨員進行紀律處分甚至開除，黨員不得以言論自由作為抗辯的依據[6]。
總而言之，由於政黨的性質不同於國家機關，因此許多針對公權力（國家）的規范原則，隻能修正地適用於政黨，政黨紀律的貫徹與執行因此具有不同於法律規范的一定特殊性與優先性。
第三，法制化是德國黨紀約束的特點，並為其提供保障。
德國是世界上最早通過法律來規范政黨行為的國家，外在的法律規范促進了政黨內部的法制化。德國各主要政黨都十分重視對黨內活動的制度設計，力圖通過具體的制度程序的保障，使得政黨法制所規定的民主精神和民主原則在政黨內部得以具體落實，使民主具有真實性、可操作性[7]。政黨政治的法制化、黨內活動的制度化是德國政黨的一大特征。黨的紀律約束依據制度化的黨內法規和明確的監督框架，對違紀的情形和懲處方式都有明文規定，做到有章可循、有法可依、違章必究，不因黨內職務高低而予以區別對待，甚至對於高層的紀律約束更為嚴格，同國家的法律規范結合得十分緊密，保証了政黨紀律的有效性和黨紀與國法的協調統一。
質言之，以政黨為主角的政黨政治是當代世界主流的政治形式。雖然各國國情、社情、黨情不同，但黨紀與國法的關系存在共性。當代德國政黨政治的制度建設和法律規范，正是建立在這種共識之上，証明了制度建設和法律規范對於“黨要管黨、從嚴治黨”這一命題的重要意義，對於我國在建設中國特色社會主義進程中實現依法治國、依憲執政、依規治黨和全面從嚴治黨有一定的參考和借鑒意義，值得我們深入研究。
[參考文獻]
[1] 姜士林,陳瑋.世界憲法大全:上卷[G].北京:中國廣播電視出版社,1989:707.
[2] 周敬青.中德政黨理論與實踐研究[M].北京:中共中黨校出版社,2006:180[-1],263[-2],182[-3],182[-4].
[3] Antisemitismus-Vorwurf: Hessen-CDU schliebt Hohmann aus [EB/OL].SPIEGEL ONLINE,（2004-07-20）[2014-11- 23].http://www.spiegel.de/politik/deutschland/antisemitismus-vorwurf-hessen-cdu-schliesst-hohmann-aus-a-309528.html.
[4] Streit um Parteiausschluss: Clement tritt aus der SPD aus [EB/OL].SPIEGEL ONLINE,（2008-11-25）[2014-11- 23].http://www.spiegel.de/politik/deutschland/streit-um-parteiausschluss-clement-tritt-aus-der-spd-aus-a-592537.html.
[5] Merkel in der FAZ: Kohl hat der Partei Schaden zugefügt [EB/OL].SPIEGEL ONLINE,（1999-12-22）[2014-11-30].http://www.spiegel.de/politik/deutschland/merkel-in-der-faz-kohl-hat-der-partei-schaden-zugefuegt-a-57495.html.
[6] 崔英楠.德國政黨依法執政的理論與實踐[M].北京:中國社會科學出版社,2009:158.
[7] 陳家喜,黃衛平.西方一些發達國家黨紀監督的做法及其啟示[J].北京:當代世界與社會主義,2014,(1):175.
[作者簡介] 周淑真（1954-），女，河北南宮人，中國人民大學國際關系學院教授、博士研究生導師﹔袁野（1990-），男，北京人，中國人民大學國際關系學院2014 級中外政治制度專業博士研究生。
文章來源：中共中央黨校學報
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