鄭秉文：社會保障的發展歷程與前沿探索

　　現代社會保障誕生至今雖然隻有130多年，但發展迅速，已覆蓋全球﹔理論創新不斷，吸引了多學科研究者的積極參與。今天，社會保障依然具有蓬勃生命力，演化出多種制度模式且仍處在各國改革實踐前沿。實踐的快速發展，又對理論創新發出新的呼喚。

　　發展歷程：制度演變與理論互動

　　1883—1889年現代社會保障制度在德國誕生。從那時以來，社會保障制度大體經歷了三個發展階段。

　　1883年至1946年的社會保險階段。在這個階段，失業、醫療和養老等社會保險項目從德國向其他歐洲國家、從宗主國向殖民地、從歐洲向美洲逐漸傳播和擴散，繳費型的保險制度成為社會保障制度的主要形式。1935年美國通過的《社會保障法案》將養老保險制度發展推向新高度。在這個歷史階段，對個別保險項目的學術探討零星地出現在不同學科中，理論研究明顯落后於實踐發展。

　　1946年至20世紀70年代的福利國家階段。從社會保險走向福利國家，這是社會保障制度發展史上的一次飛躍﹔福利國家的出現拯救了資本主義，使資本主義發展進入黃金時期，同時也使社會保障理論研究進入黃金時期。在這個歷史時期，歐洲理論界的研究重點主要是社會福利，兼顧社會保險，即非繳費型制度的研究成為歐洲的優勢﹔而美國的研究則側重於社會保險，包括社會救助，繳費型和非繳費型制度的理論探索均位列前茅。這個階段的研究幾乎是“一面倒”，即國家干預主義和凱恩斯主義佔統治地位，政治學、社會學、歷史學等對社會保障的研究十分活躍。

　　20世紀80年代至今的社會保障改革階段。1973年和1978年兩次石油危機導致的全球性經濟衰退動搖了福利國家的財政根基，歐洲福利國家開始對慷慨的社會保障制度進行反思，第一輪“瘦身”改革由此啟動﹔20世紀90年代以來，老齡化和嬰兒潮倒逼幾乎所有發達國家對醫療、養老和失業等繳費型保險制度進行深度改革，對非繳費型福利政策進行廣泛收縮，形成第二輪改革，其特點是很多國家在制度結構調整上取得豐碩成果﹔2008年的國際金融危機和2010年的歐洲債務危機誘發第三輪改革，包括提高最低繳費年限、延長法定退休年齡等的參數改革取得明顯成效。

　　在前兩個階段，社會保障的實踐與嬗變推動理論研究從無到有、由淺入深、積沙成塔。在第三個階段，包括財政學和金融學在內的經濟學成為探索社會保障改革的主要學科，信息經濟學、公共選擇和交易費用等新興學科和流派成為社會保障理論研究的主力軍，福利國家的效率和公平、福利模式研究、福利制度多元性、勞動力市場、醫療保健、養老金和失業保險的財務可持續性成為理論研究的主線，理論創新與制度創新形成互動，對改革具有鮮明的指導意義。其中，無論20世紀80年代引起世界關注的智利模式誕生，還是90年代以來歐亞7國先后實行的養老保險“名義繳費確定型”（又稱名義賬戶制度）的誘惑力，或是21世紀以來美國布什政府倡導的養老保險改革的失利，甚或奧巴馬政府正在進行的醫療保險改革引發的爭論，均証明理論和實踐探索沒有止境。重要的是，在第三個階段，制度改革與理論研究進入良性循環，學術與實踐相得益彰。

　　永恆話題：在經濟效率和風險管理間尋找平衡點

　　經濟學常識告訴人們，任何勞動保護和社會保障都或多或少對勞動力價格和勞動力市場產生扭曲效應。但是，現代社會保障制度已覆蓋全球，幾乎沒有死角。這說明，工業社會存在的各種風險已經離不開社會保障的集合管理。為達到風險管理的目的，現代國家寧可容忍扭曲效應的存在。問題在於，為什麼在近200個國家的社會保障制度中，有的對經濟社會發展起到的作用是合意的，而有的則相反？

　　其實，答案很簡單：社會保障制度像個頻譜儀，經濟效率與風險管理是它的兩個端點，左右移動的不同位置將使制度產生差異性及對外部世界的不同適應性。社會保障研究可能千頭萬緒，各國的制度特征可能千差萬別，各個學科對社會保障的解讀可能千變萬化，但是社會保障理論的永恆話題說到底是要對不同國家、不同發展水平、不同文化傳統背景下的平衡點位置作出解釋。平衡點找對了，就可以實現社保制度和經濟、社會發展互促共進﹔平衡點找錯了，就會損害經濟效率或不能維護社會穩定。當然，不同發展階段和歷史時期，社會保障突出問題的表現形式不完全一樣，理論前沿和理論創新也就不盡相同。

　　值得重視的是，歐債危機以來，社會保障的可持續性問題已成為未來一段時間的研究前沿。例如，福利模式研究日益受到學界重視，研究范圍包括社會保障支出佔GDP的比重、繳費型制度與非繳費型制度的比例搭配、強制性與自願性社會保險項目的比例關系、第一支柱與其他各個支柱之間的相互配合等。福利模式研究尤其對新興市場國家具有吸引力。從本質上講，它研究的是政府和市場在社會保障制度中的作用問題，這涉及制度的可持續性。再如，人口老齡化壓力使理論研究的主要成果和重點領域表現為對融資模式與給付方式的深入研究，它涉及現收現付制和積累制、待遇確定型和繳費確定型的不同搭配組合，還涉及交叉搭配組合獲得的某些制度創新，例如名義繳費確定型等，所有這些均為提高制度可持續性作出了貢獻。又如，從管理的角度，俾斯麥“自治模式”與貝弗裡奇“統一模式”的比較研究及其對勞動力市場彈性的影響，對就業結構和就業路徑的影響，對科層結構和社會分層的影響，對性別歧視的影響等，都關系社會保障的可持續性問題。

　　中國社會保障改革：從理論自發到理論自覺

　　在中國，1978年開始的改革開放催生了現代社會保障制度，而當時國內社會保障理論研究幾乎是一片空白。摸著石頭過河，這是當時中國建立社會保障制度的路徑，也是國外很多社會保障制度建立之初的真實寫照。如果說1991年頒布的《國務院關於企業職工養老保險制度改革的決定》標志中國社會保障制度正式建立，那麼，中國社會保障研究便可分為兩個階段：前10多年的“理論自發”階段，即社會保障制度作為舶來品，僅充當為國企改革配套的角色，社會保障理論則處於譯介和引入階段，理論研究缺乏對實踐的指導性﹔后10多年的“理論自覺”階段，理論研究在問題導向下迅速發展起來，逐漸成為公共管理學科一個研究人數眾多的重要分支，理論建設日益本土化，與制度建設形成良性互動。例如，對增強制度的公平性（推動機關事業單位改革進程和優選改革路徑）、適應人口的流動性（分析碎片化制度和建立單獨農民工制度的弊端）、保証財務的可持續性（提高統籌層次的研究和投資體制改革的比較分析等）的研究始終處於理論最前沿，與世界社保研究相呼應，對制度建設和改革實踐起到了重要作用。

　　黨的十八大以來，改革進入攻堅期和深水區，以習近平同志為總書記的黨中央高度重視頂層設計，理論與實踐的互動進入新階段。2013年，國內四個知名科研機構參與了國家舉行的養老保險頂層設計平行研究，為確立下一步改革思路提供了理論支持。可以說，黨的十八屆三中全會《決定》對社會保障制度作出的全面深化改革的戰略部署，就是社會保障制度改革理論自覺的體現，也是中國現代社會保障理論從自發到自覺的一次升華。習近平同志指出：“摸著石頭過河和加強頂層設計是辯証統一的，推進局部的階段性改革開放要在加強頂層設計的前提下進行，加強頂層設計要在推進局部的階段性改革開放的基礎上來謀劃。”黨的十八屆三中全會以來，社會保障各項改革穩步推進，各項頂層設計有條不紊地鋪開。《決定》提出的“完善個人賬戶制度”“堅持精算平衡原則”等要求，不僅對社會保障制度改革具有重大指導意義，而且為社會保障理論研究提出了重要課題。中國社會保障制度建設和理論自覺從此進入新階段。

　　（作者為中國社會科學院世界社保研究中心主任）

　　鏈 接

　　現收現付制：養老金制度中的一種傳統融資方式，即工作一代繳費用於支付退休一代的退休金，強調代際贍養。由於歷史原因，絕大多數發達國家採用這種融資方式。

　　積累制：與現收現付制對應的養老金融資方式，即工作期間的繳費積累起來，用於退休后發放養老金，特點是沒有代際贍養關系。這是上世紀80年代興起的融資方式，主要在發展中國家和新興經濟體運用。

　　待遇確定型：養老金制度中的一種計發方式，即事先確定養老金水平，繳費水平據此確定，以支定收。這種計發方式一般與現收現付的融資方式共同使用。

　　繳費確定型：一種與待遇確定型相對應的養老金計發方式，即事先確定繳費水平，以收定支，未來養老金水平由繳費年限、投資回報和繳費多少決定。這種計發方式一般與積累制聯系在一起。