沐濤：當前西方主要國家對非政策新動向分析

　　【中圖分類號】D83/87 【文獻標識碼】A

　　20世紀90年代初冷戰結束后，國際格局發生了重大變化，東西方兩大陣營對峙的局面被劃上句號，非洲不再是國際政治舞台上意識形態領域斗爭中的爭奪對象，它的重要性似乎被大大降低，人們關注的好像隻有“民主化浪潮”。但是，2001年的“9·11事件”后，隨著美國全球戰略的調整、世界多極化趨勢的發展以及非洲政局日益走向穩定和經濟持續增長，非洲又重新成為國際社會關注和爭奪的對象，一些國家在非洲大陸新一輪的角逐再次上演，由此掀起了第三波“非洲熱”①。與前兩次相比，卷入這波“非洲熱”的國家除了傳統的美國、俄羅斯和一些西歐國家外，一些亞洲后起的國家，如日本、韓國、印度都紛紛擴大各自在非洲的影響力。俄羅斯報紙《生意人報》為此發表評論文章指出：“在國際政治舞台上已經掀起了新一輪對非洲豐富資源的爭奪戰”，“隻不過這次非洲成了經濟擴張的舞台——從技術到資本”。②

　　盡管這輪“非洲熱”有一些新興經濟體國家參與進來，但唱主角的還是西方一些主要國家，英國《衛報》就曾報道說：“世界各國正在進行一場新的非洲爭奪戰，目標是石油和礦產，參與者是美國、法國、英國和日本，尤其是美日兩國加快了向非洲滲透的步伐。”③當然，這些國家對非洲的關注點並非一致，彼此的對非政策也有差異。

　　以反恐和確保能源供應為中心的美國對非新政策

　　冷戰結束后，非洲對美國的戰略意義下降，但“9·11事件”后美國把反恐和確保能源安全視為國家的一項中長期戰略。在此戰略下，美國對非政策的重心從政治意識形態領域轉向經濟領域，確保美國乃至整個西方世界在非洲的能源利益，並強化非洲在反恐中的地位。2000年，美國國會通過了《非洲增長與機遇法》（AGOA），該法為48個撒哈拉以南非洲國家提供單方面貿易優惠條件，已符合條件的30多個國家可按普惠制向美國免稅出口6350種商品。該法案被認為是美—非經濟關系的裡程碑，促進了美國與撒哈拉以南非洲國家的經貿關系。

　　根據美國商務部公布的數字，2005∼2008年，美國對撒哈拉以南非洲國家的進出口貿易額逐年上升（詳見下表）。其中，與2007年相比，2008年美國與撒哈拉以南非洲國家貿易額增加了28%，與2001年相比，增加了3倍多。受益於AGOA法案，撒哈拉以南非洲國家已有6000多種商品零關稅或免配額限制進入美國市場，但非洲出口美國的產品仍以資源性產品為主，且較集中。尼日利亞、安哥拉、南非和剛果共和國4個國家佔美國從撒哈拉以南非洲國家進口總額的83.7%。撒哈拉以南非洲國家對美國出口的紡織服裝卻減少了10.4%，從2007年的9.58億美元，減少到7.32億美元。

　　在美國2008年從撒哈拉以南非洲國家進口的產品中，石油佔82.8%，達到712億美元。美國是世界上最大的石油消費國，其中一半以上靠進口。美國從非洲進口的石油已佔美國總進口量的16%以上，相當於從沙特阿拉伯進口的石油數量。據美國國家安全委員會預測，到2015年，美國從非洲進口的石油佔其石油進口總量的25%，超過從海灣國家進口的總和。

　　為了確保非洲的石油供給和其他西方國家在非洲的利益，美國加強了在非洲的軍事存在。如美軍在非洲之角加強了海岸巡邏並與有關國家進行大規模實戰反恐軍事演習。1992∼1994年，美國曾派遣軍隊參加了聯合國在索馬裡的維和行動，但遭到地方武裝分子襲擊，損失慘重，美軍出現重大傷亡，被迫撤出。后於1996年創建了“非洲危機應對部隊”，由美國歐洲司令部指揮，“應對部隊”后又更名為“非洲主動應對危機部隊”，2002年，它又被改編為“非洲緊急作戰訓練援助部隊”。引人注目的是，2002年美國同位於幾內亞灣東南部的聖多美和普林西比達成協議，在這個面積僅1000平方公裡的島國上建立美國海軍基地和修建一個規模龐大的雷達網。2003年10月美國向吉布提的美軍基地派遣約1800人的特種部隊。同年11月，美軍與塞內加爾和岡比亞兩國軍隊進行聯合軍事演習﹔2004年美國對馬裡、尼日爾、乍得和毛裡塔尼亞四國的軍事訓練投入了6500萬美元，並在埃塞俄比亞新設了前線作戰基地﹔2005年1月美軍在西非幾內亞灣進行海上軍事演練﹔6月美國與西北非8個國家聯合舉行軍事演習。2006年2月，時任美國國防部長拉姆斯菲爾德在訪問北非三國期間，也重點探討了在這一地區建立美軍“前沿作戰基地”和進行反恐聯合軍事演習的事宜。不久，五角大樓宣布建立非洲司令部。2007年10月，美軍非洲司令部正式宣告成立，成為美國全球第6大戰區司令部，由於受到非洲國家的普遍抵制，司令部駐地暫時設在德國斯圖加特，主要處理美軍在非洲大陸除埃及以外的全部軍事活動。為了強化在非洲的軍事存在，美軍除了在非洲新設基地，並加強原有美軍基地的作用，還以美國特種作戰部隊指導一些非洲國家軍隊的形式打擊恐怖組織，同當地部隊進行聯合演習，還向非洲各國提供攻擊性重武器。

　　除了加強在非洲的軍事力量外，美國還通過高層互訪、增加援助等方式，密切與非洲的關系。2003年以來，美國緊急撥款150億美元，用於非洲抗擊艾滋病毒和預防艾滋病，並撥款12億美元防止瘧疾傳播。2003年7月時任美國總統布什訪問了塞內加爾、南非、博茨瓦納、尼日利亞和烏干達等非洲五國，允諾拿出1億美元來幫助東非和非洲之角國家提高反恐能力。2008年2月，布什再次出訪非洲，先后訪問了貝寧、坦桑尼亞、盧旺達、加納和利比裡亞五國。布什在訪問坦桑尼亞期間考察了美國援建的達累斯薩拉姆瘧疾防治項目和“總統防治艾滋病緊急救援計劃”，決定向坦桑尼亞提供援助款6.981億美元，用於實施減貧和經濟發展，還向坦桑尼亞兒童提供500萬頂蚊帳，防止5歲以下兒童感染瘧疾。

　　2009年1月，奧巴馬就任美國總統后，對非洲的重視程度進一步提高。同年7月中旬，奧巴馬訪問了加納。8月5日至14日，時任美國國務卿希拉裡·克林頓又對肯尼亞、南非、安哥拉、剛果民主共和國、尼日利亞、利比裡亞和佛得角七國進行了訪問。此行與奧巴馬訪問時間僅相隔不到四周，刷新了美國歷屆總統、國務卿就任后最早訪問非洲的紀錄，突顯奧巴馬政府在加緊對非外交攻勢，鞏固和擴大其在非洲的經濟優勢。為了促進美國與非洲之間的經貿聯系，強化與中東部非洲國家的關系，2011年6月，希拉裡訪問了贊比亞、坦桑尼亞和埃塞俄比亞三國。2012年6月美國總統奧巴馬頒布了針對撒哈拉以南地區非洲的新戰略，意圖加強非洲民主進程、促進經濟發展、推動地區和平與安全，以及促進美—非雙邊的機遇與發展。為落實該新戰略，希拉裡從2012年8月1日起，又先后訪問了塞內加爾、南蘇丹、烏干達、肯尼亞、馬拉維、南非和加納七國，歷時11天之久。在第一站塞內加爾，希拉裡就開始高談她所認為的美國“優越性”——民主與人權價值觀。據肯尼亞《東非人報》報道，2012年上半年美國向非洲六國提供了8200萬美元反恐軍事援助，其中一半給了烏干達。在努力擴大美國自身在非洲影響的同時，希拉裡在此次訪非時還“含沙射影”提醒非洲小心中國。她在塞內加爾的演講中說，美國在非洲是“致力於建立能有增加價值的可持續的伙伴關系，而不是從中獲利”。她還表示，美國將堅定地支持民主以及普世人權價值，不像某些國家用“其他方式”從非洲不斷獲取資源。

　　歐盟主導下的西歐主要國家對非政策新動向

　　受歷史和地緣因素的影響，英、法、德、意、葡等西歐國家一直將非洲視作自己的勢力范圍。當世界其他地區加強了對非聯系后，歐盟及其成員國也很快調整對非政策，通過各種渠道強化歐—非關系。1996年，葡萄牙率先提議舉行非洲—歐洲國家首腦會議。該提議在1999年7月非洲統一組織第35屆首腦會議上被接受。2000年4月，由非統組織成員國和歐盟成員國領導人參加的首屆非洲—歐洲首腦會議在埃及首都開羅舉行，共有67位國家元首和政府首腦或代表出席了會議。作為世界上首次洲際性的與非洲大陸的對話會議，與會代表探討了非—歐大陸在政治、經濟和社會等領域的合作，以構筑面向21世紀的非歐新型戰略伙伴關系。會議主要議題包括貿易、投資、債務、難民、技術轉讓、地區安全、加快非洲與世界經濟接軌等問題，為拓展歐非傳統關系、走向全面對話合作邁出了重要一步。

　　但是，因為歐盟內部成員國對非看法存在差異，在此后5年中，歐盟基本上沒有出台具有實質意義的對非新政策，直到2005年才陸續提出一系列對非政策文件，明確提升了非洲在其外交政策議程中的地位。2005年12月歐盟理事會通過題為《歐盟對非戰略：走向戰略伙伴關系》的對非戰略文件，提出歐盟將在實現和平與穩定、促進經貿發展等關乎可持續發展的核心領域，與非洲各國開展合作，實質性減免非洲債務並增加對非援助，在未來10年建立歐非間的戰略伙伴關系，幫助非洲最終實現聯合國“千年目標”。這是歐盟首次在視非洲為平等政治伙伴的原則基礎上，為未來的對非政策提供全面和長期的指導框架。2007年6月，歐盟委員會通過了《從開羅到裡斯本：歐盟—非洲戰略伙伴關系》文件，目的是與非洲建立平等伙伴關系，希望通過對話，推動形成歐非關系新格局，對非洲施加更多影響。同年12月，來自歐洲和非洲80個國家的領導人參加了在葡萄牙裡斯本舉行的第二屆歐盟—非洲首腦會議，主要商討在歐盟與非洲之間建立權利平等、責任共擔的平等伙伴關系，試圖合作打造建立在平等基礎上的戰略伙伴關系。此次會議最終通過了非洲—歐盟戰略伙伴關系、非歐聯合戰略文件，以及實施這一戰略的行動計劃等，從而確立了雙方建立長期戰略伙伴關系的四個主要目標：加強非洲與歐盟的政治伙伴關系﹔強化和促進和平、安全、民主治理和人權、基本自由、性別平等及可持續發展﹔共同促進和堅持有效的多邊主義﹔促進廣泛的以人民為中心的伙伴關系發展。會議表示，歐盟和非洲建立平等的戰略伙伴關系，以應對全球性挑戰。這是歐—非關系史上第一次正式提出雙方建立平等戰略伙伴關系，對歐非關系發展具有裡程碑式的意義。2010年11月，第三屆歐盟—非洲首腦會議在利比亞首都的黎波裡召開，峰會的主題是“投資、經濟增長和創造就業機會”，來自非洲53個國家與歐盟及其27個成員國的政府首腦或代表出席了會議，進一步強化了雙邊關系。

　　與過去相比，歐盟對非戰略調整呈現了新的動向：第一，突出建立雙方平等戰略伙伴關系，以改變過去“援助與被援助”的模式，使歐非關系建立在權利平等、責任共擔的基礎上。歐盟委員會主席巴羅佐曾強調：“非洲必須成為歐盟對外關系的重點，歐盟—非洲關系必須超越過時的捐助者與受益者關系，轉向基於共同利益和共同面對全球化挑戰的真正平等的伙伴關系。”他表示，越來越多的全球性挑戰需要兩大洲建立伙伴關系。歐盟對歐非關系的這種重新定位，有助於改善歐盟在非洲大陸的前宗主國形象，鞏固和加強歐盟在該地區的影響力。第二，謀求合作領域的擴大及合作層次的加深。歐盟期望擴大歐非合作范圍，建立合作機制，並為雙方的伙伴關系賦予更具務實性和操作性的內容。在2007年6月出台的對非政策文件中，歐盟委員會明確指出：雙方的關系應超越發展合作，歐非關系議程將擴大到包括所有雙方共同關心和事關雙方共同利益的問題。在第二屆歐非首腦會議文件中，雙方確定將圍繞8大領域分別建立伙伴關系：和平和安全合作，民主管理和人權合作，貿易和地區融合合作，千年發展目標合作，能源合作，氣候變化合作，移民、人口流動與就業合作以及科學、信息社會及空間合作。第三，完善合作機制，以確保雙方就共同關心的問題能夠進行密切交流和對話。這包括：定期舉行非歐首腦會議（確定每三年輪流在非洲和歐洲舉行）、歐盟委員會與非盟委員會對話機制、歐洲議會與泛非議會對話機制、歐盟經濟社會理事會和非盟經濟社會文化理事會的對話機制、歐非雙方非正式機構之間（市民社會組織）對話機制以及執行和后續機制等。第四，在推進民主化的前提下，實行對非務實政策。歐盟改變過去在非洲強行推銷民主的做法，對選擇改革、推進“良政”的非洲國家，歐盟加大援助力度。在第二次歐非首腦會議結束后，歐盟即同撒哈拉以南的31個非洲國家簽署文件，表示自2008年起的5年內，向這些國家再提供117億美元的援助，並在歐洲發展基金框架下每年向這些國家提供48億美元的援助。

　　之所以出現上述新動向，主要是在全球化的國際環境下，歐盟亟須保障自身戰略利益、能源安全利益以及經濟可持續發展。近年來，非洲日益成為歐洲非傳統安全威脅的主要來源地。非洲是歐洲的近鄰，長期貧困與戰亂導致了大量非法移民涌向歐洲，特別是經濟發達的西歐國家，這直接影響到歐盟內部的安全和穩定。在能源安全方面，2006年以來，俄羅斯和烏克蘭之間矛盾的不斷升級，使西歐一些國家時常面臨“斷氣”的危險，暴露出歐盟能源供應途徑單一的隱患，再加上“阿拉伯之春”加劇了中東局勢動蕩，也讓歐盟不得不考慮實現能源進口來源多樣化，其中首選的來源地就是黑非洲。近年來，世界能源市場上的一個重大變化就是在撒哈拉以南的非洲不斷發現新油田，由於新的勘探技術的運用，非洲探明的石油儲量不斷增加，僅次於中東和南美。連長期被認為不產石油的非洲內陸大湖地區也發現了豐富的油氣資源，非洲儲油量佔世界總儲油量的比重不斷上升，從過去的不足10%上升到20%。非—歐之間僅隔直布羅陀海峽和地中海，能源運輸距離短，非洲很自然地成為歐盟能源替代的首選地。當然，國際社會對非洲關注度的持續上升，中國以及美、日、俄、印等國加大對非政策力度，也使歐盟有一種緊迫感，擔心其在非洲大陸的傳統優勢和利益被擠佔，迫使它加速調整對非政策。

　　此外，歐盟內部的“三駕馬車”——英、法、德的推動也起了重要作用。這三個國家過去在非洲都佔有大片殖民地，對非洲有難以割舍的“歷史情結”。三國領導人從20世紀90年代中期開始頻頻訪問非洲，分別出台了自己的對非舉措。

　　就英國而言，昔日的“大英帝國”在19世紀和20世紀的世界戰略無不與非洲有著密切的關聯，迄今為止，英國的大國地位仍然以英聯邦為依托，而眾多的非洲英語國家大都是英聯邦的成員，彼此有著密切的政治、經濟、文化甚至軍事聯系。在尼日利亞，最大的石油投資商就是英國與荷蘭共同擁有的殼牌公司。2002年，英國時任首相布萊爾在同非洲國家領導人談及英國的對非政策時表示，“9·11”事件表明，“我們雙方的安全要依靠大家的繁榮”。④從1997年布萊爾就任英國首相后，英國在對非政策上更加注重非洲事務，力圖提高非洲在英國對外經貿合作中的地位，借助英國貿易投資署在非洲國家的分支機構，為英國投資商在非洲尋找商機提供政策建議，並幫助非洲國家提高貿易能力。由於英國對非洲大宗礦產品需求量較大，英國對非洲貿易長期為逆差，2010年英非的貿易額是220.35億英鎊，其中英國的貿易逆差為15.3億英鎊。⑤

　　非洲也是法國的傳統勢力范圍，有分析說，失去了非洲的法國，將不可能成為“世界大國”。第二次世界大戰前，法國在非洲有21個殖民地，佔非洲總面積的37%，是在非洲佔有面積最大的殖民國家。法國對非洲政治和文化層面的影響非常大。此外，法國是西方在非洲駐軍最多、對非洲國家直接軍事干預最多的國家。非洲也是法國傳統的投資和貿易對象，更是法國眾多戰略物資的供應地，法國100%的鈾、鈷，72%的錳，80%的鋁礬土和52%的鉻都來自非洲。

　　德國在統一之初，其對非政策處於相對邊緣化的地位，但進入21世紀后，隨著在全球性問題、資源和市場、國際政治訴求等方面的利益需求不斷增加，非洲在德國政治、經濟和對外關系中的重要性逐漸上升，尤其是對於德國成為聯合國“非常任理事國”的願望，來自非洲國家的支持至關重要。在2011年出台的對非政策中，德國政府致力於與非洲國家建立平等的伙伴關系，不再強調大幅增加對非援助，而是將貿易、投資和援助有機結合，以擴大其在非洲的影響力。在與非洲的合作機制上，德國除了參加歐盟—非洲首腦會議外，還單獨建立了定期召開的德國—非洲合作伙伴論壇、德國—非洲信息通信技術論壇、德國—非洲能源論壇等。德國政府在致力於推進非洲區域一體化並參與相關基礎設施建設的同時，還以提供援助推進合作項目等為條件，要求非洲各國改善經營環境﹔通過組織商業考察、推進人員交流等方式，鼓勵和促進德國企業在非洲投資﹔政府為在非洲運營的德國企業提供出口信用擔保，以降低經營風險﹔通過德國政府派專家協助的方式，改善非洲國家私營企業的運營狀況﹔德國政府還允諾協助本國新能源和環保產業的中小企業對非洲出口產品。⑥