汪玉凱：轉變政府職能的核心是重構政府與市場關系

摘要：中國行政體制改革研究會日前發布2013年行政改革藍皮書。本書以“中國行政體制改革報告：簡政放權與轉變職能”為主體，對新一屆政府成立以來的行政改革進行深入調查與分析。報告認為，未來中國政府轉變職能的核心是重構政府與市場的關系，需要大刀闊斧地簡政放權，在市場決定的基礎上，發揮政府的作用。

關鍵詞：簡政放權 轉變職能

（一）轉變政府職能取得了明顯突破

新一屆政府組建之后，總體感覺是一個高效、務實、有謀略、干實事的領導集體。比如說提出的打造中國經濟升級版的戰略，以及全力推進行政體制改革和轉變政府職能方案的實施，思路清，決心大，力度也大，交出了一份圓滿的答卷，受到了社會各界的普遍認可。而聚焦到簡政放權、轉變政府職能以及深化行政審批制度改革方面，已經取得了突破性進展，呈現出四個突出亮點：

1、快速部署了改革方案的實施。在新一屆政府召開的第一次國務院全會上，就對已經確立的各種改革選項、包括轉變政府職能的六大舉措中所涉及的具體內容，逐一落實，明確參與單位和責任單位，並列出了改革完成的時間表。 緊接著又召開了落實行政體制改革與轉變政府職能方案的全國電視電話會議，進行了整體部署。其行動之迅速、作風之務實，給人們留下了深刻影響，提升了社會公眾對行政體制改革和轉變政府職能的信心。

2、按照政府向市場、向社會放權以及中央向地方政府放權的思路，推進行政審批制度改革，取消和下放了221項行政審批事項。簡政放權、深化行政審批制度，是本次行政體制改革與轉變政府職能中的突破口和抓手。以往由於政府事無巨細的審批事項，影響了政府的形象，也給市場、社會作用的發揮形成了很大的障礙。正像李克強總理所說：“企業新上一個項目，要經過27個部門、50多個環節，時間長達6－10個月，這顯然會影響企業投資創業的積極性”。為了盡快落實改革方案，新一屆政府成立以來，已經分三次先后取消和下放了300多項行政審批以及其他事項。具體來說：

第一次是5月16日，國務院公布取消和調整了133項行政審批事項。其中，取消行政審批項目71項，下放管理層級行政審批項目20項，取消評比達標表彰項目10項，取消行政事業性收費項目3項﹔取消或下放管理層級的機關內部事項和涉密事項13項。另有16項擬取消或下放的行政審批項目是依據有關法律設立的，國務院依照法定程序提請全國人民代表大會常務委員會修訂了相關法律規定。

第二次是7月13日，國務院再取消和下放50項行政審批項目等事項，其中，取消和下放29項、部分取消和下放13項、取消和下放評比達標項目3項﹔取消涉密事項1項﹔有4項擬取消和下放的行政審批項目是依據有關法律設立的，國務院依照法定程序提請全國人民代表大會常務委員會修訂相關法律規定。

第三次是12月10日，國務院取消下放了82項行政審批事項。其中取消和下放68項行政審批事項（其中兩項屬於保密項目），並公布了82項取消和下放管理層級的行政審批項目目錄。

至此，本屆政府截止2013年12月總共取消下放了221項行政審批項目，113項評比、達標以及收費事項等，總計334項。按照李克強總理在3月17日記者招待會上本屆政府在任期內將1700多項行政審批事項再減少三分之一的承諾，本屆政府總共要減少567項審批等事項，今年已經完成了接近五分之二的任務量，明顯超出了社會的預期。

從國務院2013年取消下放的行政審批事項分類來看，主要集中在以下三個方面：

首先，圍繞減少對投資項目的審批，力度最大。以5月6日取消調整的117項行政審批事項為例，僅國務院發展與改革委員會取消和下放的企業投資審批事項達到24項，其中取消的核准項目13項，下放的項目11項。其內容極為廣泛，能源類項目數量居首，明確在主要河流建設以外的水電站、風電站、分布式燃氣發電項目以及部分煤礦、電網、油氣管輸等項目，都將交由地方政府投資部門核准。這對促進我國能源產業的發展，調動企業的積極性，發揮地方政府的作用，無疑會產生重要影響。

其次，減少對企業生產經營活動的審批。減少對企業生產經營活動的干預，更好地發揮企業的自主經營權，是本次行政審批制度改革的重要內容，也是政府向市場放權的直接體現。在國務院減少的行政審批事項中，相當多的都是涉及到企業的自主生產經營權問題。以交通運輸部為例，在國務院今年第一次取消和下放的117項行政審批事項中，共涉及7項，其中包括國際船舶代理業務、經營者之間兼並、收購審核、內河船舶船員服務業務審批、企業鐵路專用線與國鐵接軌審批以及企業自備車輛參加鐵路運輸審批等。過去這些看似本來應由企業自主擁有的生產經營權，卻都要政府相關部門審批或者核准。

第三，取消一些不必要的達標、評審以及行政事業性收費等事項，為企業、社會減負。比如在第一次取消調整的117項行政審批事項中，包括了取消10項評比、達標、表彰項目和3項收費項目。涉及的部委包括工業與信息化部、人力資源與社會保障部、民政部、財政部等。內容主要包括部級電子工程設計獎評選、中國工藝美術大師評選、全國農村優秀人才評選、留學人員創業園評估等。取消的事業性收費包括電子工程概預算人員培訓費、煙草制品及原輔材料檢驗費、保密証表包裝材料費等。

從國務院取消下放的行政審批事項涉及的國務院部門來看，本次行政審批取消下放最多的是國家發展與改革委員會，另外，新聞出版與廣電總局、工業與信息化部、國家林業局、交通運輸部、財政部、人力資源與社會保障部、國土資源部、商務部等部委的簡政放權力度也比較大。以國家發展與改革委員會為例，在本次簡政放權改革中，發改委無疑是一個最主要的部門，涉及的取消和下放的審批事項最多，總共接近40項。其中發改委直接取消的行政審批事項18項，下放的12項，再加上由國家發改委管理的國家能源局取消下放的9項審批事項，應該說，發改委無疑成了本次行政審批改革的重中之重。其涉及的投資審批面很寬，對釋放市場活力，發揮市場在資源配置中的決定性作用有重要的影響。

3、及時修訂相關法律和法規，為行政審批制度改革提供法制保障。行政審批和許可，都是通過法律或者法規的形式固化下來的。簡政放權、改革行政審批制度也必須有法制的跟進。為了給審批制度改革提供法制保障，十二屆全國人大常委會第三次會議上，對煤炭法等12部法律進行修改。此次修改，正是以立法手段推進行政審批改革，也是對以往改革成果的固化。其核心就是取消和下放行政審批權。以煤炭法修改為例，《國務院機構改革和職能轉變方案》要求，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用。此次煤炭法的修改，主要內容是取消了設立煤炭經營企業的行政審批，而交由市場主體自己決定，這不僅體現了發揮市場機制配置資源的基礎性作用這一思路，而且也給各類資本的競爭提供了一個公平的市場環境。

4、在上海設立了首個自由貿易區，在行政、法律、經濟等不同層面取得了重要突破，成為打造經濟升級版、深化改革的重要風向標。上海自由貿易區或上海自貿區，是中國政府設立在上海的區域性自由貿易園區，屬中國自由貿易區范疇。2013年9月29日，經國務院批准，上海自由貿易區正式挂牌成立。上海自貿區范圍涵蓋上海市外高橋保稅區、外高橋保稅物流園區、洋山保稅港區和上海浦東機場綜合保稅區等4個海關特殊監管區域，總面積為28.78平方公裡。上海自貿區呈 “四區三港”的自貿區格局，成為中國經濟新的試驗田，實行政府職能轉變、金融制度、貿易服務、外商投資和稅收政策等多項改革措施，並將大力推動上海市轉口、離岸業務的發展。

新設立的上海自貿區的主要任務是：探索中國對外開放的新路徑和新模式，推動加快轉變政府職能和行政體制改革，促進轉變經濟增長方式和優化經濟結構﹔實現以開放促發展、促改革、促創新，形成可復制、可推廣的經驗﹔同時，建設上海自由貿易試驗區也有利於培育中國面向全球的競爭新優勢，構建與各國合作發展的新平台，拓展經濟增長的新空間。