建立和完善生態補償制度

　　生態文明制度建設既代表生態文明建設的軟實力，又是衡量生態文明建設水平的一個標准。習近平同志強調，隻有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障。建立和完善生態補償制度，是生態文明制度建設的核心內容。黨的十八屆三中全會《決定》提出，“實行資源有償使用制度和生態補償制度”。這對完善我國生態補償制度、推進生態文明建設具有重要指導意義。

　　建立和完善生態補償制度意義重大。建立和完善生態補償制度，有利於經濟社會可持續發展，對生態文明建設將有極大的推動作用。首先，有利於體現和凸顯自然資源的價值。自然資源是經濟社會發展的物質基礎，但目前自然資源的價值未在市場交易中得到充分體現。這在一定程度上加劇了自然資源的供求矛盾，不利於自然資源利用水平的提高。因此，建立和完善生態補償制度，使自然資源的價值得到合理補償，體現資源有償使用的原則，有利於實現經濟社會可持續發展。其次，有利於激勵和促進生態環境保護行為。環境是一種公共產品，一個區域生態環境的積極變化會給相鄰區域帶來生態效益。對生態環境保護進行補償，有利於實現生態環境保護收益內部化，使保護者得到補償與激勵。第三，有利於緩解和消除區域發展不平衡問題。西部地區在我國生態環境安全格局中具有特殊重要地位，但如果缺乏完善的生態補償制度，這些區域就沒有足夠的資金和積極性進行生態環境保護、修復與重建。而一旦這些區域為了擺脫貧困而過度開發自然資源，又必將破壞生態環境。完善的生態補償制度，有利於使各地承擔的生態保護責任與其享有的權利相對稱，實現區域協調發展與社會和諧。

　　把握建立和完善生態補償制度的內在要求。《決定》對如何完善生態補償制度作了系統部署，可以從四個方面把握：一是加快自然資源及其產品價格改革。我國的油、氣資源相對集中在經濟欠發達的西部地區。推進資源性產品稅費改革，除了能發揮稅收的級差調節作用、抑制資源浪費，還能增加地方財政收入。深化資源性產品價格和稅費改革應堅持和遵循市場導向原則、產權明晰原則、節能增效原則、以人為本原則及國家安全原則，更好地利用產品價格手段，合理調節各方利益關系，加快形成有利於科學發展的價格機制，適應國際稅制綠化趨勢以及國內節能減排、環境保護的要求。二是穩定和擴大退耕還林、退牧還草范圍。西部很多省（區）將退耕還林與山區綜合治理、農田基本建設、扶貧開發、生態移民相結合，既提高了農業綜合生產能力，又增加了農民收入，改善了人居環境。為了鞏固生態脆弱地區生態修復和建設成果，構筑綠色生態屏障，凸顯生態效益，必須穩定並擴大退耕還林、退牧還草的范圍，調整嚴重污染和地下水嚴重超採區耕地用途，有序實現耕地、河湖休養生息。三是推動地區間建立橫向生態補償制度。目前，我國的生態補償主要通過中央財政縱向轉移支付的方式進行，這種模式在相當程度上彌補了西部生態建設投入以及發展的機會成本。然而，單靠這種補償方式難以使生態效益和成本充分內部化。因此，推動建立橫向生態補償機制，協調環境保護中各相關區域之間的經濟利益關系，十分必要。四是推行環境污染第三方治理。環境污染的治理方式，除了國家治理和社會治理，還有目前世界上通行的市場治理即第三方治理。《決定》強調指出，發展環保市場，推行節能量、碳排放權、排污權、水權交易制度，建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制。這其實是以市場化手段解決環保問題，是制度建設的一大進步。推行第三方治理，將進一步吸納社會資金投向環保基礎設施建設及運營，有效推進環境服務產業化、污染治理市場化。

　　立足實際建立和完善西部地區生態補償制度。西部地區既是我國自然資源富集區，又是重要的生態屏障區和生態脆弱區﹔既是經濟發展戰略區，又是經濟社會相對落后和貧困人口聚集區。西部地區應立足這一實際，加快建立和完善生態補償制度。首先，明確界定西部環境資源的產權歸屬。政府應制定實施具有法律意義的排他性使用權制度，在這種制度的激勵和約束下，把自然資源競爭性使用轉變為排他性使用，把掠奪性使用轉變為保護性、開發性使用。強化社會經濟主體的環境產權意識，把生態資源視為生態資源資產，逐步將其產權界定和資產管理納入法制化軌道。建立相應的經濟激勵機制，完善資源稅制，建立生態環境資源代價共擔機制。其次，引入市場機制，拓寬融資渠道。在生態利益關系明確、生態責任關系清晰的地區，可以引入市場機制，發揮市場的調節作用，有效緩解西部地區生態補償資金匱乏問題。政府可以通過市場機制以資產証券化融資、資本市場融資、發行生態補償彩票的方式融資。第三，逐步完善東中部地區對西部地區的補償模式。可以通過搭建協商平台、完善支持政策，引導和鼓勵開發地區、受益地區與生態保護地區以及流域上游與下游通過自願協商建立橫向補償關系，採取資金補助、對口協作、產業轉移、人才培訓、共建園區等方式實施橫向生態補償。

　　（執筆：鄭震　王叢霞）