張紅宇：我國農業生產關系變化的新趨勢

　　土地制度是農村生產關系的核心內容，其創新與變革具有牽一發而動全身的功效。剛剛閉幕的中央農村工作會議指出，“土地承包經營權主體同經營權主體發生分離，這是我國農業生產關系變化的新趨勢”﹔要“落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權”。這表明，經過改革開放30多年的發展，目前我國農村土地制度建設又到了一個關鍵時期，迫切需要與時俱進，改革完善相關制度安排。

　　發展階段變化呼喚以使用權為核心的農地制度創新

　　農地產權是一個包含佔有、使用、收益、處置等多項權利的權利束，每一項大的權利之下又可細分為多項具體權利。各項權利如何設置以及在不同主體之間分配，對農地制度的公平與效率具有重大影響。當前，我國經濟社會發展出現了許多新的階段性特征，以使用權為核心的農地制度創新的必要性和重要性更加凸顯。

　　農地私營是經過歷史檢驗最具效率的農地使用制度。新中國成立以來，我國農村土地制度變遷經歷了三個階段。第一階段是土地改革時期，農村土地制度的基本特征是私有私營。第二階段是農業合作化后和人民公社時期，農村土地制度的基本特征是公有公營。第三階段是改革開放以來，農村土地制度的基本特征是公有私營。縱觀這三個階段的農地制度變遷，撇開所有權問題不論，從保障農民利益和農業生產績效來說，農地私營無疑是最佳選擇方案。在第一和第三階段尤其是制度變革的初期，盡管農村土地所有權的制度安排不同，但在農地私營模式下，都實現了調動農民土地經營積極性、提高農業產出水平和增加農民收入的目標。正反兩方面的經驗教訓表明，農地私營是符合農業產業特征、符合我國國情的農地經營模式，必須長期堅持。

　　公有私營框架下農地使用制度具有多樣化選擇空間。私營是最具效率的農地使用制度，但私營本身是一個彈性很大的制度空間。在農地私營這一基本框架下，除了農戶自營，還存在諸如大戶流轉經營、農民合作社經營、涉農企業經營等不同選項。特別是進入新世紀以來，隨著工業化、城鎮化快速推進，務農勞動力的絕對數量和相對比重都大幅下降，但由於大量農村人口隻實現了職業的轉換和居住地的轉移，並未實現身份的轉變，結果兼業經營成為農業經營的普遍現象。2012年，農民工數量2.63億人，平均每個農戶就有1個農民工，農戶的非農兼業行為成為常態。

　　“集體所有、家庭承包、多元經營”是農地制度創新的基本方向。上世紀90年代以前，農戶大部分沒有非農就業，農地的承包者與經營者高度統一，承包權和經營權既沒有區別的必要，也沒有分離的價值，農村土地集體所有、家庭經營的“兩權分離”制度安排能夠容納農業生產經營方式的需要，並且是兼顧國家、集體和農民土地權利的有效制度設定。但在工業化、城鎮化快速推進的背景下，承包權與經營權就有了分離的必要和可能。從必要性而言，與大量農民兼業經營相比，專業的農業經營有更高的農業生產效率。從可能性而言，近年來農民專業合作社、家庭農場和涉農企業加快發展，土地流轉比例快速上升，承包權與經營權分離在實踐中日益成為常態。

　　綜合分析，在經濟社會的快速發展中，我國農村土地制度所處的宏觀背景和微觀基礎都在發生深刻變化。在土地集體所有、農戶家庭承包經營基本框架下，具體表現為“集體所有、農戶自營”的土地經營模式正逐步向“集體所有，農戶自營、合作社經營、企業化經營”多種模式並存轉變。這是一種悄然進行的誘致性制度變遷，當其發展到一定程度，需要政策法規等正式制度作出有效回應。其基本方向應是：構建以集體所有、家庭承包、多元經營為特征，所有權、承包權、經營權“三權分離”的新型農地制度。

　　實行“三權分離”新型農地制度的基本路徑

　　需要強調的是，提出“三權分離”的農地制度創新，構建集體所有、家庭承包、多元經營的新型農地制度，前提是堅持農村土地集體所有、家庭承包經營的基本制度長久不變，在此基礎上進一步明晰相關制度的權益內涵。這是對現有農地制度和農村基本經營制度的完善和發展，而不是背離。“三權分離”的農地制度主要有以下政策取向。

　　農村土地集體所有屬性不變。農村土地集體所有兼顧了國家、集體、農民各方利益，是有效的所有權制度安排。但集體所有是一個彈性很大的制度空間。我國區域經濟發展差異性明顯，土地集體所有的意義在不同區域差異很大。比如，在廣東南海、浙江溫州、江蘇昆山等集體經濟比較發達的地區，土地集體所有權的“產權強度”明顯要高。在承認農戶承包經營權的前提下，一些地方採取類似“反租倒包”的做法，對農地的支配能力大大增強，一些地方農戶的承包經營權已經后退至僅保留獲取租金收益或股份分紅的權利。而大部分主要農區和中西部地區，農村集體經濟薄弱，擁有的資源和支配力量不足，集體所有權大部分情況下處於虛置狀態。

　　進一步細分農戶的承包經營權。承包經營權是一個包含諸多權利內涵而且權能還在不斷豐富和拓展的權利束。土地承包經營權是典型的用益物權，在沒有發生權利分離的前提下，擁有相應的佔有、經營、收益、處置等完整的權利﹔在承包與經營兩權分離之后，承包權則更多表現為佔有、處置權，以及在此基礎上衍生出的多重權益，典型的如繼承權、退出權等，相應的經營權更多表現為耕作、經營、收益以及其他衍生的多重權益，如入股權、抵押權等。對國家而言，土地承包經營權的設置直接影響甚至決定農業績效，進而影響國家糧食安全與重要農產品的有效供給，乃至農村社會穩定和公平正義。對農民而言，承包經營權的設置不僅關系其經營權利的大小和地權的穩定性，而且深刻影響其獲取土地的財產收益。在工業化、城鎮化快速推進和“四化”同步發展的背景下，有必要實行承包權和經營權分離，承包權主要體現為給承包農戶帶來財產收益，實現土地承包經營權的財產價值﹔經營權則通過在更大范圍內流動，提高有限資源的配置效率，並由此發展新型經營主體和多元化土地經營方式。

　　承包權與經營權分離的內涵和意義

　　實行所有、承包、經營“三權分離”，明確“三權”特別是承包權、經營權不同的制度內涵，具有重要的現實意義。

　　承包權的意義和價值。改革開放以來的大部分時間，農村土地承包權與經營權是合一的，承包經營權包含了佔有、經營、流轉、入股、收益、抵押、繼承、退出、處置等多項權利。在承包權與經營權分離的情況下，承包權的意義和價值更多地體現在兩個方面：一是承包權的取得。農村土地承包權的取得，需要具備一定的主體資格條件。根據農村土地承包法的規定，承包權的取得是與集體經濟組織成員資格挂鉤的。二是承包權的體現。在承包權與經營權分離的情況下，承包主體通過讓渡經營權而獲得財產收益，在土地被征用以及退出后獲得財產補償。未來土地承包權還要體現在繼承權上。

　　經營權的意義和作用。經營權隻有在工業化、城鎮化快速發展、農業勞動力大量轉移並且逐步市民化、承包權與經營權分離的情況下，才能獨立發揮作用。經營權獨立發揮作用，當前的意義在於其行使主體范圍遠遠大於承包權主體。承包權的取得有嚴格的條件限制，而對經營權主體資格的限制則要少得多。這對於在更大范圍內優化配置耕地資源、提高農業生產績效具有重大意義，是通過土地制度創新實現多元經營的基本前提與必然選擇。一是有利於發展現代農業，提高土地、勞動力和資源利用效率，提升農業綜合生產能力、競爭力和可持續發展能力﹔二是有利於最大限度提高商品農產品生產率，延伸農業產業鏈條﹔三是有利於培育和發展家庭農場、合作組織和農業企業等新型主體﹔四是有利於培育新型職業農民。推進“三權分離”，使經營權獨立出來，長遠來看還能發揮更大作用。比如，目前之所以存在對土地承包經營權抵押的限制規定，核心原因在於土地不僅是農民最重要的生產資料，還承擔著提供基本生活保障的任務。經營權獨立之后，可以在不影響土地承包權及其收益的前提下，以土地經營權來設定抵押，為農業發展提供金融支持，進而可以為構建進城農民的土地承包經營權退出機制提供一個富有彈性的制度框架。

　　（作者為農業部產業政策與法規司司長）