洪銀興:城郊農村城鎮化的有益探索

　　中央城鎮化工作會議為我們探索新型城鎮化道路、實現城鄉發展一體化指明了方向。根據我國實際，推進新型城鎮化，應著力增強農村城鎮的城市功能，具體包括：一是吸引大中城市轉移的產業和人口，推進城鎮現代化﹔二是吸引周邊農民進入城鎮，實現人的城鎮化﹔三是集聚發展要素，帶動農業現代化。在這個過程中會遇到兩大阻力：一是土地資源稀缺，二是資金供給不足。天津市近郊東麗區華明鎮大膽探索，通過宅基地換城鎮住房的方式盤活土地存量，成功化解了阻力，為大城市周邊農村推進新型城鎮化探索了一條新路。

　　統籌城鄉解決土地和資金問題

　　華明鎮總面積150.6平方公裡，原有12個村、1.3萬戶、4.5萬人。2006年4月開始宅基地換城鎮住房試驗，具體辦法是：在國家政策框架內，堅持承包責任制不變、可耕種土地不減、農民自願的原則，高水平規劃、設計和建設有特色、適於產業聚集和生態宜居的新型城鎮。農民以其宅基地，按照規定的標准置換小城鎮中一套住宅，遷入城鎮居住。2007年底建成農民安置住宅和配套公建180萬平方米，12個村的農民遷入新居。

　　華明鎮在政府不投入、農民不花錢的情況下推進城鎮化，歸根到底得益於農村土地制度改革的紅利。華明鎮城鎮規劃中農民住宅佔地3476畝，建設資金需37億元。解決這部分費用的機制在於土地的集中和流轉。農民換取城鎮住房的宅基地由集體經濟組織統一整理復耕，整理出來的土地面積大於原有耕地面積。在實現耕地佔補平衡的基礎上，多出來的土地除了用於規劃建設農民居住區，經過上級土地管理部門批准，通過招、拍、挂等方式出讓，將土地出讓收入用於農民住宅和配套設施建設、農民搬遷補貼、農民社會保障支出，實現了城鎮化建設的資金平衡。

　　城鎮化與農業現代化、工業化聯動

　　城鎮化不是簡單地劃出一塊地、蓋上幾座樓或農民“上了樓”就完事了，隻有同時解決好農民在城鎮的穩定就業和收入問題，才能持續推進。因此，推進城鎮化必須有產業支撐。華明鎮在宅基地換城鎮住房過程中實行社區、工業區和農業示范區三區聯動發展，也就是城鎮化與工業化、農業現代化三化聯動，不僅為城鎮現代化提供經濟基礎，還為進城農民提供就業崗位和收入來源。

　　就農業現代化來說，華明鎮原來12個村共有宅基地12071畝，因居住分散，土地利用率很低，難以實現農業集約化、現代化經營。實行宅基地換城鎮住房后，通過土地復墾和集中整合，耕地面積不僅沒有減少，還增加了304.5畝，用於發展附加值高的現代設施農業等。

　　就工業化來說，華明鎮利用宅基地換房節約出來的土地指標和復墾的土地，除了建設農民居住社區、農業產業園區，還規劃建設了10平方公裡的示范工業園區，吸引大學和科研院所入駐，轉化科技成果，發展現代產業。目前已引進1400多家企業，安置就業8500人。

　　積極推進農民城鎮化

　　農民願不願意以宅基地換房，關鍵在於城鎮化能不能讓農民得到看得見的長期利益。城鎮住房解決了其安居問題，三化聯動解決了其樂業問題，進一步需要解決的是其享受公共服務、社會保障等市民待遇問題。

　　過去推進城鎮化，往往通過征地等方式獲取產業發展和基礎設施建設空間。農村土地城鎮化了，人卻留在了農村，沒有實現人口城鎮化。如果宅基地換房仍然重復這樣的老路，就失去了意義。因此，華明鎮在推進土地城鎮化的同時，積極推進人的城鎮化。其改革措施可概括為“三改一化”，即農村戶口改城鎮戶口、農村集體經濟組織改股份制企業、村民委員會改居民委員會﹔消除二元體制，實現城鄉發展一體化，尤其是實現醫療、養老、貧困救助等社會保障城鄉一體化。

　　土地流轉起來，才能產生土地資產效益。從華明鎮的經驗看，宅基地集體所有，便於統一規劃，加快推進城鎮化。這個過程不但沒有損害農民利益，還使其得到穩定的長期收益。宅基地在流轉后經過復墾和整合面積擴大，農村的建設用地依然歸進城農民使用。通過宅基地流轉推進城鎮化、發展農村經濟，不僅能使土地增值，還能使住宅資產增值。這說明，雖然城鎮化需要費用，但不一定給政府和農民增加負擔。推進制度創新特別是土地資產的有效經營和運作，不但可以解決城鎮化的基本費用問題，還能產生更多效益。這正是城郊農村通過土地制度改革開辟城鎮化新路所產生的紅利。

　　（作者為南京大學黨委書記）