行政審批制度改革亟需強化市場監管配套

　　加強市場監管的基本原則

　　（一）尊重市場主體自主權原則

　　深化行政審批制度改革的目的在於給企業更大的自主權，激發社會經營和創造活力，加強市場監管不能違反這一價值取向，在維護市場秩序和公共利益的同時，不能干預市場主體正常的生產經營活動，必須堅持貿易自由、等價交換、公平競爭等市場運行規則，維護市場主體的各項合法權益。事實上，市場監管從另一個角度看就是市場服務，為維護市場主體正常的生產經營環境服務，因此，市場監管在嚴格執法的同時，還應當樹立服務意識，約束、督促和幫助市場主體實現合法的生產經營。

　　（二）市場監管權力法定原則

　　我國的市場監管脫胎於傳統計劃經濟體制，政府的有形之手習慣於不受約束，隻要是認為必要，就可以進行干預。這種市場監管方式，對於市場主體而言缺乏合理預期，對於監管主體而言缺乏必要約束。市場經濟體制下的市場監管則必須要有確定性和透明度。權力法定是現代行政法制化的基本要求，目的在於確定權力的主體和邊界，防止權力的擴張濫用，維護公民的合法權益。市場監管是直接影響市場主體利益的重要權力，市場監管的機構、對象、手段、程序、責任等都應當有明確具體的法律規定，以防止市場監管權力爭執、職責推脫、行為失范和責任虛化。

　　（三）積極審慎市場監管原則

　　積極審慎監管並不是過度干預。凡是公民、法人或者其他組織能夠自主決定的，市場競爭機制能夠有效調節的，行業組織或者中介機構能夠自律管理的，就不應當由行政機關進行監管。正如李克強總理所說：“市場能辦的，多放給市場。社會可以做好的，就交給社會。政府管住、管好它應該管的事。”但市場監管不只是在市場失靈時的政府介入，還要在市場失靈之前，對市場風險進行防范，實現資源優化配置。因此，政府不是消極的守夜人，而是積極的監管者。市場監管不只是針對微觀市場活動的監管，還包括基於對宏觀經濟總量平衡和結構合理的考慮，而制定一些調控措施。

　　加強市場監管的重點措施

　　行政審批制度改革取消和調整了大量行政審批事項，對從事這些事項活動的行政管理減少了一個環節，這一方面擴大了地方權力和釋放了社會活力，另一方面也使得加強市場監管的重要性更加凸顯。從行政管理發展趨勢上看，事前審批在做減法，事中事后監管在做加法。當前，可以考慮從以下幾個方面採取措施加強市場監管：

　　（一）加強土地使用、能源消耗、污染排放等方面的管理。前總理朱镕基在上海講話實錄中就提到，上海下放了合資經營項目的審批權后，區縣搞的許多項目不符合調整上海產業結構的要求，有人提出市裡要收這個權，但他認為出於政策穩定考慮，這個權不要收，但區縣一定要根據市裡調整產業結構的要求用好這個權，不要搞污染環境的、賠錢的、重復的項目，上海市的主管部門如市外資委、外經貿委有否決權，區縣簽了不利於上海發展的合同要予以否決。實際上，就是要求各級政府及其部門要按照法律法規規定，從土地使用、能源消耗、污染排放等方面嚴格把關，凡是違反法律法規規定的項目，都不能准許落地上馬。前面提到的行政許可取消或者調整后可能出現的地方惡性競爭，不是沒有規矩的后果，而是以各種理由不執行規矩或者通過一些手段變相突破規矩帶來的問題，對於這一問題的解決辦法，隻能是不斷完善相關的法律法規，提高行政機關工作人員尤其是領導干部依法行政的意識和能力，強化黨紀政紀和法律責任追究，從而確保法律法規得到嚴格遵守和執行。

　　（二）完善發展規劃、產業政策、財稅金融等宏觀調控手段。行政審批事項取消和調整之后，面對的突出問題就是如何防止過度的重復建設和環境污染，如何實現合理的總量平衡，通過完善發展規劃、產業政策、技術標准、財稅金融等手段，可以根據不同地方的資源、環境、交通等條件，設計不同的重點產業，避免產業趨同惡性競爭，從而實現對投資和生產經營活動的宏觀調控，取代對市場主體活動的直接干預。例如，為加強環境保護，2012年2月24日中國銀監會頒布了《綠色信貸指引》，要求各銀行業金融機構對客戶的環境和社會風險進行動態評估與分類，傾斜支持列入國家節能減排重點工程、市場效益好、創新能力強的節能減排企業﹔為緩釋融資平台貸款風險，2012年3月13日頒布了《關於加強2012年地方政府融資平台貸款風險監管的指導意見》，要求按照“支持類”、“維持類”和“壓縮類”進行信貸分類，不得對“壓縮類”平台發放新貸款。

　　（三）推進市場監管的公開化、技術化、信息化。完善市場監管的安全、質量、技術、價格等各項標准，並通過適當形式向社會公開，這既有利於促進行政權力的公開透明運行，也有利於發動社會力量加強對市場主體的監督。相比於當前生產經營活動的技術性和復雜性，市場監管中獲取市場信息的技術手段亟待提升。比如，國土資源部的土地市場動態監測與監管系統，輸入供應宗地的空間坐標，就能在綜合信息監管平台上自動成圖，疊加到遙感圖、土地利用現狀圖和土地利用總體規劃圖上，進行分析和監管。誠信是市場的靈魂，各級政府及部門應當加強市場主體信用體系建設，整合各部門各系統的信用信息，逐步推動信用信息網絡管理一體化，實現信用信息資源共享。比如，2008年1月建設部就開通啟用了全國建筑市場誠信信息平台，提高了建筑市場的監管效率，促進了建筑市場信用水平的提升。

　　（四）提高市場監管中公眾參與的組織化程度。市場監管是政府的一項重要職能，但要很好地履行這一職能，卻並不是依靠政府自身力量就能實現的。因此，在我國當前市場監管力量不足的情況下，市場監管特別是對公用事業的監管，更要充分發揮社會公眾力量，暢通公眾參與市場監管渠道。從世界范圍來看，現代公眾參與形式已經出現從鬆散的個人參與到組織化參與的變化。監管機構的有效監管需要社會公眾的支持，但分散的個體利益因其代表的利益片面、信息匱乏、力量微弱，往往不足以對監管機構施加有效影響，結果監管機構常被企業所俘獲，公眾利益難以得到切實保護。目前在湖南、山西以及杭州、深圳等地方立法中存在公眾參與的一種組織化形式——公用事業公眾監督委員會，但在實踐中各地似乎並未實際運作。事實上，提高公眾參與的組織化也是加強和創新社會管理的重要內容，亟需採取切實有效措施，積極推動社會力量的健康成長，構建起以政府為核心多元主體共同參與的市場監管網絡。

　　作者單位：國務院法制辦政府法制研究中心/浙江萬裡學院