二、高等教育可能過度嗎
在20世紀80年代以來的時期，中國的教育發展成就可圈可點，不僅鞏固了以往的教育成果，而且通過普及九年制義務教育和高等教育擴大招生，實現了教育的大幅度躍升。教育發展被轉化為勞動者的人力資本，成為中國經濟增長奇跡的一個重要貢獻因素。
粗略地，我們可以把每年各級學校畢業未升學的青少年，看作是該級教育水平的新成長勞動力。在新成長勞動力中，僅具有小學畢業程度的比重，在20世紀80年代中期以后顯著下降﹔相應地，初中畢業生比重大幅度提高，在90年代以后尤其突出﹔而自從21世紀初以來，高校畢業生比重迅速提高，繼而高中畢業生的比重也提高了。這個變化趨勢表明，伴隨著新增勞動年齡人口數量的減少，新增人力資本反而大幅度增加了。
中國教育發展和人力資本積累的良好勢頭，並不一定會自然而然地延續下去。迄今為止，教育發展主要得益於兩個突出的政策效應，即普及九年制義務教育和高等學校擴大招生產生的積極效果。然而，教育發展的不可持續性，一方面表現為這兩項政策本身面臨著新的挑戰，另一方面表現為在如何實現教育發展新突破上面尚未取得應有的政策共識。
普及義務教育的政府努力正式啟動於1985年。雖然由於產生過一定的消極因素，如為了達標而造成鄉村的過度負債，一度出現不同觀點之間的爭論，最終，事實証明這是一項具有遠見性的政策，對於中國人力資本積累的積極效果十分顯著。然而，隨著小學和初中入學率已經很高，目前已經顯現出政策效應遞減的趨勢，即總體來說，義務教育不再能夠對於明顯提高人口受教育年限做出很大的貢獻。
高校擴招始於1999年，初衷是延緩青少年進入勞動力市場的時間，以緩解當時的就業壓力。出乎意料的效果，則是中國高等教育由此進入大眾化階段。一年內高校畢業生人數，從1999年的85萬，躥升到2012年的680萬。高校擴招還有一個意料之中的附帶效應，那就是拉動了高中入學率的提高，兩者共同增加了新成長勞動力的受教育年限。
正像許多其他國家和地區都出現過的，高等教育的大眾化，往往伴隨著畢業生就業難和工資相對降低等現象，這種情況在中國也發生了。這導致形成一股批評浪潮，認為擴招帶有某種盲目性，以致政策上也開始變得謹慎，2008年之后招生數量的增長速度有所減緩。
在上述政策出現邊際效應遞減的情況下，人們寄希望於國家財政對教育支出的大幅度提高。1993年發布的《中國教育改革和發展綱要》，提出了國家財政性教育經費支出佔GDP比例達到4%的目標，直至2012年才終於實現。但是，這個數字足以解決中國教育發展的可持續性問題嗎？回答這個問題，我們需要先來弄清楚，有哪些因素已現端倪，並可能在未來阻礙中國教育的進一步發展。
在許多人的頭腦裡，存在著教育可能過度發展的擔憂。當然，正是由於勞動力市場上出現了大學畢業生就業難的問題，人們才會做這種猜測：是不是我們本來不應該如此大規模地擴大高等教育？從經濟學的角度，也就是說，根據人力資本回報率來判斷高校擴招是否盲目，或者回答過去十余年高等教育的大眾化進程導致教育過度的問題，是簡單且直截了當的。無論是使用擴招前的數據還是擴招后的數據，計量經濟學研究都表明，高等教育比較低教育階段的回報率更高。
在這些研究中，使用擴招后數據所得出的結論更有意義，因為擴招之前由於大學畢業生比重很低，物以稀為貴，得到較高的勞動力市場回報是在情理之中的﹔而如果在擴招之后，高等教育仍然得到更高的回報率，則意味著這個擴招是符合勞動力市場需求的。例如，李宏彬發現，在1999年高校擴招之后，擁有大學專科以上文憑的雇員，平均工資高於高中畢業生雇員的幅度繼續提高，2009年達到49%之高 。
大學畢業生就業難的一個重要原因，是這個勞動者群體的就業面過窄。中國就業者擁有大專以上學歷的比重，2010年為10.1%，比美國2006年40.1%的水平低30個百分點。把兩國擁有大專以上學歷勞動者的行業分布相比較，我們發現，中國具有大專以上學歷者過度集中在金融、信息、教育衛生和公共管理等行業，即這幾個行業中大學生比重甚至高於美國。
而那些直接生產性行業中的大學畢業生就業比重，中國比美國要低很多。例如，在農業中的大學生就業比重，中國是0.6%，美國則高達24.6%﹔在制造業中大學生比重，中國為10.3%，美國為30.0%﹔在交通業中的大學生比重，中國為10.8%，美國為27.1%﹔在商業、貿易、餐飲和旅游業中的大學生比重，中國為11%，美國為28.6%（圖1）。
擁有較高學歷的勞動者，並不自願從高端服務業轉向制造業甚至農業這些傳統上認為的低端就業崗位。一方面，直接生產性行業對高端勞動者的需求增長，有待於這些行業的升級換代，另一方面，隻有發揮市場力量，經過從尋職、待業到就業，從失業到再就業的過程，才可能實現大學生就業結構的更加均衡和多樣化。這個轉變過程也是一個勞動者遭遇沖擊的過程，無疑需要社會保險體系提供一個安全屏障。
我們還有必要跳出即時回報率這種功利的考慮，從更長遠的視角回答：我們為什麼需要高等教育的大力發展。著名的“錢學森之問”表明，受體制制約因而缺乏創造力，的確是中國的現實。著名科學家錢學森直至去世之前，在病榻上仍然思考著，為什麼我們的大學不能按照培養科學技術發明創造人才的模式去辦學，沒有自己獨特的創新的東西，老是“冒”不出杰出人才。
一位美國的百歲老人、諾貝爾經濟學獎獲得者羅納德•科斯，在去世之前提供了自己對“錢學森之問”的答案。他認為原因在於：中國缺少一個創意（ideas）的市場。市場，在這裡代表的是一個舞台或者平台，思想或者創造力藉此得到孕育、誕生、哺育、激勵和成長。因此很顯然，大學的健康且快意的發展，是產生這樣一個市場的前提。中國的大學體制存在諸多的問題，需要通過改革予以解決，但絕不應該成為因噎廢食的理由。
三、高等教育發展機制
凡事預則立，為了防止真有高等教育過度的情況發生，一個有益的辦法就是，從現在開始，我們逐步讓家庭承擔更多的大學教育支出。教育經濟學的一個重要發現是，如果把教育的社會回報由高到低排列的話，依次是學前教育、基礎教育、較高階段的普通教育、職業教育和培訓。很顯然，私人回報率高的領域，則應該更多地引導家庭和個人的投資，而社會回報率高的領域，適合由政府更多埋單。
說到政府買單，我們面臨的問題就是，當公共教育投入達到GDP的4%，即按照2012年的GDP總量計算，公共教育投入規模超過2萬億元的情況下，這筆寶貴的資源應該如何配置，才可以達到最有效率呢？
我們先來看一種可能的不合理情形。中國政府提出從2012年開始，政府財政對教育的投入要佔到GDP的4%。設想一下，這個公共教育支出比例被落實到每一級政府意味著什麼？拿許多大銀行總部所在地，因而集中了全國GDP一個很大比重的北京市西城區，與不發達省份貴州省最窮的城市六盤水市相比，常住人口人均享有的公共教育支出，前者至少是后者的十幾倍。這樣的公共投入差別能否做到既公平又有效率，答案應該是不言自明的。
讓我們再回到經濟學的基礎理論上來。經濟增長的不竭源泉是生產率的提高，而提高生產率的重要途徑是按照最有效率的方式配置資源。諾貝爾經濟學獎獲得者詹姆斯•海克曼於2003年指出，中國在物質資本與人力資本投資之間以及不同地區之間的教育投入，都存在著不平衡的問題，既缺乏公平性，也不符合效率原則。
正如我們已經討論過的，在人口紅利消失之后，勞動力無限供給不再是中國經濟發展的特點。相應地，資本報酬遞減的現象已經愈演愈烈。一個好消息則是，在物質資本回報率下降的同時，人力資本則愈加顯現其報酬遞增的優勢。所以，社會資源從物質投資領域更多地轉移到人力資本投資領域，必然帶來巨大的資源配置效率，支撐中國經濟的可持續增長。
雖然從長期的觀點看，人力資本投資具有報酬遞減的特點，但是，此時此地的有限教育資源如何在各級各類和各地區進行配置，也存在效率差別。例如，同等數量的公共教育支出，在北京市西城區的投入效率，要大大低於這筆錢配置到在六盤水市的情形。因此，我們依據資源配置的基本原則，從各級各類教育面臨的問題出發，對中國教育發展提出以下政策建議。
首先，義務教育階段是為終身學習打好基礎，形成城鄉之間和不同收入家庭之間孩子的同等起跑線的關鍵，政府給予充分的公共資源投入責無旁貸。值得指出的是，鑒於學前教育具有最高社會收益率，意味著政府買單是符合教育規律和使全社會受益原則的，應該逐步納入義務教育的范圍。
自從中國跨越劉易斯轉折點，隨著就業崗位增加，對低技能勞動力需求比較旺盛，一些家庭特別是貧困農村家庭的孩子在初中階段輟學現象比較嚴重。從家庭的短期利益著眼，這種選擇似乎是理性的，但是，人力資本損失最終將由社會和家庭共同承擔。因此，政府應該切實降低義務教育階段家庭支出比例，鞏固和提高義務教育完成率，而通過把學前教育納入義務教育，讓農村和貧困兒童不致輸在起跑線上，也大大有助於提高他們在小學和初中階段的完成率，並增加繼續上學的平等機會。
其次，大幅度提高高中入學水平，推進高等教育普及率。高中與大學的入學率互相促進、互為因果。高中普及率高，有願望上大學的人群規模就大﹔升入大學的機會多，也對上高中構成較大的激勵。目前政府預算內經費支出比重，在高中階段較低，家庭支出負擔過重，加上機會成本高和考大學成功率低的因素，使得這個教育階段成為未來教育發展的瓶頸。因此，從繼續快速推進高等教育普及化著眼，政府應該盡快推動高中階段免費教育。相對而言，高等教育應該進一步發揮社會辦學和家庭投入的積極性。
最后，通過勞動力市場引導，大力發展職業教育。中國需要一批具有較高技能的熟練勞動者隊伍，而這要靠中等和高等職業教育來培養。歐美國家適齡學生接受職業教育的比例通常在60%以上，德國、瑞士等國家甚至高達70%-80%，都明顯高於中國。中國應當從中長期發展對勞動者素質的要求出發，加大職業教育和職業培訓力度。
由於這個教育類別具有私人收益率高的特點，勞動力市場激勵相對充分，因此，應該更多地依靠家庭和企業投入的積極性，政府投入的力度應該低於普通高中。此外，應建立起高中階段職業教育與職業高等教育及普通高等教育之間的升學通道，加快教育體制、教學模式和教學內容的改革，使學生有更多的選擇實現全面發展。
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