關於農村土地產權制度改革政策建議

　　黨的十七屆三中全會提出加強農村制度建設以來，我國一些地方進行了農村土地產權制度改革嘗試。今年初，我們在安徽省搞了十縣百村千戶土地制度改革調研課題，並邀約省內外專家、學者分別到安徽、江蘇、河南和廣東等省部分市縣鄉村進行實地調研，解剖典型，目前調查數據正在匯總中。從現有調查情況看，我們感到，自35年前鳳陽小崗村推行大包干改革以來，農村確實發生了很大變化，經濟有了長足發展。但由於農村集體土地所有制產權不清、歸屬不明，政府征地和工商資本下鄉圈地獲利巨大，而農民土地財產權益難以得到保障。因此，中央提出對農村土地進行確權並推進產權制度改革的政策是非常正確的。但調查中發現，由於現行法律規范不一，在國家層面對政府與農村土地市場之間的關系缺乏統籌研究和綜合設計，國家相關部門對農村集體土地產權制度改革的認識和應對政策不一致，造成上下認識不一，致使這次農村集體土地產權制度改革出現了不少問題，如不引起重視，盡快加以解決，將嚴重影響我國新型城鎮化和農業現代化的健康發展。

　　一、現行農村集體土地產權現狀

　　我國《憲法》規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於集體所有﹔宅基地和自留地、自留山，也屬於集體所有”。

　　我國《土地管理法》規定了土地所有權和土地使用權兩大類權利，農村土地使用權主要包括土地承包經營權和宅基地使用權。《土地管理法》規定：“土地承包經營期限為三十年”、“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用於非農業建設。”《物權法》規定，“土地承包經營權人依法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有佔有、使用和收益的權利”、“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有佔有和使用的權利”。按照《物權法》的規定，農民的土地使用權利是一種排他性的用益物權，也就是說是一種事實上的物權，而不是簡單的合同權利。顯然，《物權法》為農民的土地權利提供了更高的保護，《土地管理法》對於農民土地權利的保護與《物權法》不一致，而《物權法》為上位法，《土地管理法》應修訂並與《物權法》相銜接以保持一致。

　　農村集體土地類型較多，一般則可分為耕地（養殖水面）、山林、四荒地、農業建設用地（主要指農牧漁場用地以及農村道路、農田水利和永久性晒場等常年性工程設施用地等）、非農建設用地（主要指鄉村公益事業用地和公共設施用地以及工商業開發用地）和宅基地等六大類。每種類型的集體土地與集體經濟組織成員即農戶在產權關系上並不都是一樣的。耕地（養殖水面）、山林類土地資源基本上被農戶按年限承包，在承包期限內具有明顯的獨佔性和排他性。農業建設用地中有由於所處自然條件和地理環境不同，其產權可能隻會讓某些成員農戶受益，這類土地在不同成員之間的產權關系也是不一樣的。宅基地由於與居住其上農戶房屋財產權緊密相連，其產權關系在集體經濟組織內更具獨佔性和排他性。非農建設用地也即農村經營性土地，其產權關系在所有成員中最呈均等化。

　　農村集體土地產權還有一個模糊地帶，這就是在城鎮化過程中，縣改市、村改居后，原本屬於農民集體所有的土地性質不明確、模糊了。按照《憲法》和《土地管理法》規定，城市的土地屬於國有，那麼縣改市、村改居后，原來屬於農民集體所有的土地屬於國有還是仍屬於集體所有呢？現實中，有的縣改市后，原來農村的土地還屬於農民集體所有。這也是許多城市城中村的來由之一。有的改了后，都變成城市土地了。我們覺得，需要劃定一個時限以避免再模糊，似可以明確，2010年12月31日之前縣改市、村改居的，土地歸屬城市體制﹔2010年12月31日之后縣改市、村改居的，土地仍然是農民集體所有。

　　我國實行以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制以來，農村實際運行中出現了三種情況，一是大部分農村地區土地所有權和承包經營權分離，實現了雙層經營﹔二是中西部有的農村恢復了小農經濟模式，統一經營這一層缺失﹔三是有的沿海發達地區如廣東、江浙等地農村出現了“地權”變“股權”、土地股份合作等新的經營形態探索，但在國家法律和政策層面沒有得到認可。