二、應對財政收入增速放緩的基本思路及政策建議

（一）應對財政收入增速放緩的基本思路考慮

適應財政收入增速放緩的現實，首先通過優化稅制結構開拓收入來源，擴大對“存量財富”征稅﹔其次，在充分考慮近期和中長期財政可持續發展和統籌把握代內、代際平衡基礎上，適度利用債務空間和規模，來度過短期財政支出壓力﹔再次，加強預算管理﹔第四，發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，創新財政投資多元化渠道﹔第五，如果可用的手段仍不能應對增速放緩，“巧婦難為無米之炊”，就需要我們在統籌考慮近期和中長期財政平衡和可持續發展基礎上進一步界定政府職能，對政府支出范圍進行一定程度“瘦身”，在保障民生支出的前提下壓縮政府投資和行政支出。

（二）應對財政收入增速放緩的政策建議

1．優化稅制開拓新財源收入，構建和完善合理的地方稅體系

在現行稅制注重對“流量”征稅的基礎上，探索加大對“存量財產”征稅的力度，優化稅制開拓財源，並結合財政體制改革構建和完善合理的地方稅體系，同時也強化社會公平調節。一是推進資源稅改革進程。盡快實行煤炭、岩金礦、磷礦等資源稅從價計征改革。二是推進不動產稅制改革。在總結上海、重慶兩地試點的基礎上積極穩妥推進房地產稅制度，可考慮將原房產稅、城市房地產稅、土地使用稅、土地增值稅、土地出讓金等項稅費整合，轉化為房地產保有階段統一收取的房地產稅。三是適時啟動環境稅改革措施。同時，注意按客觀經濟規律辦事和嚴格法治規范，防止征收“過頭稅”。

2．合理利用國債空間，度過短期財經困難，促進長期結構優化

首先，在充分考慮近期和中長期財政可持續發展和統籌把握代內、代際平衡的基礎上，合理評估、適度利用債務空間和規模，來度過短期財政支出壓力。其次，充分認識在邊際效應遞減規律的作用下，我國2008年以來積極財政政策擴張性操作效果的下降，不能簡單採用類似2008年那樣的大規模經濟擴張措施，更不能以犧牲調結構為代價實現經濟增長目標，而必須以實現有質量、有效益、可持續的經濟增長為目標，在加快轉變經濟發展方式、不斷優化經濟結構中實現增長，實現對經濟體制和政治體制的深刻變革。

為此，政府需要在短期需求下降和避免長期經濟中樞快速下移之間做好平衡，自覺地把“需求管理”與中國特色的“供給管理”有機地緊密結合起來。即：在經濟周期中的每一個高速增長期，通過積極主動的結構性“填平補齊”，盡量平穩地、有保有壓地拉長其時間段﹔而當每一個相對低迷期來臨，則通過“反周期操作”盡量以擴張和結構升級縮短其時間段。從而使經濟又好又快的狀態能夠長期保持。

3．進一步健全政府預算體系，強化資金統籌使用

統籌使用政府性資源收入，建立健全政府預算體系，實行全口徑預算管理，在強化一般預算收入管理的基礎上，加強對政府性基金預算和國有資本經營預算制度建設和管理，推進社會保險基金預算管理制度化、規范化。在適合條件下可以考慮統籌使用一些資金，比如國有資產收益，用於社會保障支出或財政一般預算支出，來增加財政可用財力。

4．在配套改革中壓縮、節約政府行政經費

在守住民生底線，切實保障重點領域的民生支出不縮水的同時，對行政經費等一般性支出進行嚴格控制，並積極在配套改革中努力降低行政成本：一是以政府層級扁平化為契機減輕財政負擔。二是酌情進一步深化“大部制”改革，精簡結構，降低相關運行成本。三是完善預算收支管理制度，進一步增強預算的完整性、透明度和有效性，根據預算公開透明管理的要求，壓縮“三公經費”，並逐步擴大預算公開范圍和細化的程度，加強人大、社會等多方面監督，減少不必要的開支。

5．進一步強化財政支出績效管理，提高財政資金效益

一是加快完善財政績效管理制度，加強重大民生支出項目績效評價，提高財政資金使用效益。二是充分發揮人大、政協、審計和社會公眾對預算的監督作用，確保每一分錢花得公開透明。三是進一步加強地方政府性債務管理，堅決制止一些地方違法違規融資和擔保承諾行為，逐步將地方債務收支分類納入預算管理，建立地方政府性債務風險預警機制。四是逐步建立績效預算，做到預算編制時就有績效目標，執行和監督環節都不斷強化績效管理。通過全過程績效管理，把節約的資金用到急需資金的項目上，用到刀刃上，通過“少花錢、多辦事”達到解決財政壓力的目的。

6．保障基本公共服務，推進政府提供公共品的多元化融資

一是完善保障和改善民生的制度安排，加快發展各項社會事業，推進基本公共服務均等化，加大收入分配調節力度，堅定不移走共同富裕道路，使發展成果惠及全體人民。二是落實強農惠農富農政策，努力爭取農業再獲豐收，保障主要農副產品有效供給，促進貧困地區、民族地區等發展，推動城鄉發展一體化和城鎮化建設。三是在基本社保、教育、醫療、住房、公共基礎設施、新農村建設等方面，繼續實施重點支持，並強調資金績效。四是創新財稅政策的實施方式，採取貼息、補助、獎勵等手段，發揮財政資金和財稅政策“四兩撥千斤”的杠杆作用，引導社會各方面加大投入，加快構建多元化、多形式投融資體系。

7．積極推進民主理財、科學決策機制的建設

在保障民生支出的前提下壓縮政府投資和行政支出，結合推進民主決策的進程，將財政支出項目的取舍納入民主決策中予以規范考慮。

8．著眼長遠提高財政支出促進經濟發展的質量和效果，實現財政與經濟互相促進的良性循環

（1）著力推動經濟發展方式轉變，提高經濟增長質量和效益。一是支持科技創新，加快建設國家創新體系、提高企業創新能力。二是著力支持培育新的增長點，加快重點產業調整和升級換代。三是以經濟手段為主加大落后產能淘汰力度。四是支持要素價格形成機制的改革。

（2）結合結構性減稅政策推進稅收制度改革，促進經濟結構調整。一是加快推進營業稅改征增值稅試點工作。二是清理取消不合理、不合法的收費項目。三是完善大宗商品倉儲設施用地的城鎮土地使用稅政策。四是完善消費稅制度。

（3）構建走創新型國家道路的財稅體制，增強中國經濟的內生增長動力。在中國經濟增速和財政收入增速放緩的情況下，公共財政更應發揮其應有的前瞻性和主動適應性作用，著力支持和鼓勵創新型國家建設和企業自主創新能力建設。

（4）著眼改革，將短期促增長與長期結構優化和化解深層矛盾、追求長治久安的制度變革有機結合銜接，更好地服務全局。