制度建設方面的建議

城鎮化不是我們的主觀喜好，而是中國現代化的客觀需求，我們不能脫離實際盲目推進城鎮化，但也不能一味遷就現狀而回避影響城鎮化的體制機制問題。黨的十八大提出新型城鎮化，必然要求我們在總結經驗教訓的基礎上，不斷完善相關的法律制度。從現實國情來看，可以考慮按照加強中央調控，合理界定各級政府財權事權，打破城鄉、地區、行業分割，促進勞動力和資源合理、有效配置的基本思路，逐步推進相關法律的廢、改、立。其中，近期可以考慮的制度建設包括：

1.教育方面的法律制度。從整體上看，教育對城鎮化和現代化的影響是最深遠的，中華民族傳統上對后代的重視也一貫超過對己代的重視，完善教育制度最容易獲得多數民眾的支持。例如，隨著高等教育的普及，改革現行高考招生計劃制度的實際阻力已經大大減小，可以考慮修訂高等教育法，增加高等院校學生考錄方面的規定，對高考招生計劃確定的原則、程序等作出規范，確立按照人口、考生等比例分配招生計劃的基本原則。又如，因其投資回報的長期性、受教育者未來就業地域的不確定性等，教育尤其是義務教育資金主要由地方政府負擔的合理性也值得商榷，可以考慮修改義務教育法，明確各級政府的財政投入比例，加大中央財政的承擔份額。如果這兩項措施到位，教育的公平性就能大大提高，既減小了人口向特大城市集中的壓力，也減小了戶籍制度改革的阻力，必將對城鎮化起到積極的推動作用。

2.就業方面的法律制度。新型城鎮化的核心是人的城鎮化，這必然要求在城市生活者有相對穩定的職業。目前的“偽城市化”問題，最直接原因就是大量外來務工人員就業很不穩定，隻能以臨時工、勞務派遣工等形式短期就業。客觀而言，就業的適度流動有利於保持經濟的活力，我們已經不可能回到“鐵飯碗”的計劃經濟時代，但那些因體制機制原因而造成的短期就業，是可以而且能夠避免的。政府除搞好經濟調節、促進就業外，目前應該解決的是國家機關、國有企事業單位在人員招錄上的“定向招錄”和勞動用工上的“雙軌制”問題，可以考慮借鑒國外經驗，出台反勞動歧視方面的法律制度，對上述單位招錄工作人員的條件、程序，勞動報酬等作出明確規定，避免同工不同勞、同勞不同酬等現象。

3.住房方面的法律制度。住房是城鎮居民最核心的不動產，也是外來人口落腳城鎮的基本物質基礎，目前我國城鎮住房價格與居民收入相比上漲較快，不但推高了城鎮化的成本，阻礙了人口的合理流動，也是社會穩定和經濟發展的不利因素。可以考慮出台基本住房保障方面的法律制度，對全國住房信息的調查統計和公布，住房供地、建設規劃，各類保障性住房的享受主體、程序、條件，房地產市場調控等作出規定，給地方政府和民眾一個穩定的預期。在保障性住房方面，要注意對現有的各類經濟適用房、限價房、集資房、公租房、廉租房等進行適當整合，明確其產權性質和管理措施，並將外來就業人員納入保障范圍，幫助外來人員在城鎮安家落戶。在必要的時候，還應當出台房產稅方面的法律制度，既有利於調控房產投機，又可以給地方政府增加穩定的財源。

4.社會保障方面的法律制度。實踐中反對社會保障全國統籌的理由主要是地區間、行業間保障水平差異大，難以協調不同群體的利益，社會保障壓力也成為地方政府尤其是發達地區地方政府抵觸外來人口城鎮化的直接原因。但從理論上講，社會保障是政府向國民提供的基本公共服務，城鄉、區域、行業間不應分割，整體而言，目前我國的社會保障統籌層次偏低、具體保障種類偏多且各自覆蓋面小、管理運行成本較高，可以考慮修改社會保險法，實行社會保險全國統籌，並整合保險具體種類，例如實行人人平等的基本保險和按繳費高低享受不同待遇的補充保險制度，條件成熟的時候，還可以考慮將公務員也納入社會保險范疇。

5.土地方面的法律制度。目前關於土地管理制度改革的討論比較多，有人主張縮小征地范圍，讓農民集體土地直接進入建設用地市場，還有人主張大幅度提高對被征地農民的補償標准。但事實上，按照“漲價歸公”理論，政府代表公眾收取農用地轉為建設用地增值收益的做法並無問題。綜合各方面因素，現階段比較可行的方案是將重點放在完善被征地農民社會保障和規范土地使用權出讓金用途上，這樣既能有效遏制地方政府的征地沖動，又能兼顧各方面利益，對現行體制沖擊也最小，同時還有利於提高城鎮化的質量和效益。此外，農村土地承包法也可以作相應修改，將承包期限調整為十七屆三中全會確定的“長久不變”，取消農民全家進城后收回承包地的規定，允許承包經營權的抵押、入股等﹔農民進城后自願放棄承包經營權的，可以由政府給予補貼﹔將承包地棄耕、拋荒的，可以規定相應的法律責任。這樣，進城農民能獲得一定的資金，留在農村的農民也可以逐步擴大經營規模，有利於城鎮化和農業現代化的協調推進。

城鎮化是一項復雜的系統工程，順應城鎮化大趨勢的法律制度，應當是有利於進一步公平配置資源和要素的法律制度，應當是打破城鄉、區域、行業分割的法律制度。隻有制度上改革到位，我們才能克服現有城鎮化模式的缺陷，實現符合中國國情的新型城鎮化。

作者單位：國務院法制辦