從體制機制上分析原因

城鎮化中出現上述問題，其原因是復雜的。我國仍處於社會主義初級階段，經濟社會發展水平相對落后，城鎮化必然是一個長期的歷史過程﹔我國幅員遼闊、人口眾多、區域間發展差異較大，城鎮化必然難以做到整齊劃一。但是，現行體制機制上存在的一些缺陷，也是影響城鎮化質量和水平的重要原因，需要我們認真研究，並探索解決的思路和辦法。

1.計劃經濟體制下形成的利益分割格局未能完全打破，制約了城鎮化的進展。建國后，在蘇聯模式影響下，我國建立了全面的計劃經濟體制，該體制的特點之一就是城鄉、區域、行業相對獨立而自成體系，改革開放以來，這種分割格局逐步弱化，但目前仍未完全打破，影響了人口、資源的自由流動與合理配置。一是城鄉分別實行不同的管理制度。1958年戶口登記條例施行以來，我國居民被劃分為城市人口和農業人口，就業、教育、社會保障、住房等也逐漸與戶籍挂鉤。例如，按照物權法和土地管理法規定，城市土地屬於國有，農村土地屬於農民集體所有﹔按照社會保險法規定，養老保險等社會保障資金由用人單位和個人共同繳納，因而農民事實上難以參加社會保險，隻能享受“新農合”等針對農村的保障待遇。近年來，國務院加快了戶籍制度改革步伐，一些省市也實行了城鄉戶籍統一登記，但在核心的戶籍遷移問題上，進展仍然較為緩慢，主要原因就在於城鄉間與戶籍挂鉤的資源配置差異。二是區域之間的分割仍然存在，在某些方面甚至得到強化。現行法律法規基本沒有明確規定地區間的差異，但實踐中由於原有行政管理措施的沿用，不少區域間的差異一直保留了下來。例如，現行法律法規對高考招生名額的省際分配原則、程序未作規定，實踐中是由主管部門用行政手段配置，以至於不同省份考生在享受優質教育資源上懸殊巨大，並成為推行“異地高考”的主要阻力﹔一些城市在保障性住房申請、事業單位招考中，也明確將具有當地城鎮戶籍設為前提條件，這種做法雖然受到社會質疑，但現行法律並沒有直接的規定予以調整。三是不同行業間的分割需要引起重視。這種分割有的是法律確認的，例如依照社會保險法，公務員和非公務員在養老問題上實行“雙軌制”﹔更多的分割則是事實上形成的，例如石油、電力、煙草、金融、通訊、電視等行業憑借壟斷地位，長期維持較高的福利待遇和用工雙軌制，一些行業在錄用工作人員時實行內部招考，基本不對社會開放，即使對外開放，也是“蘿卜”招聘。城鄉、區域、行業的分割既影響社會公正，也影響資源的合理配置，是制約城鎮化的根本原因。

2.地方政府權力責任配置不夠科學，影響了政府的准確定位，降低了城鎮化的質量。一方面，政府經濟職能過度膨脹，扭曲了政府在城鎮化中的角色定位。按照法治原則，政府主要職能是經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務，但實踐中地方政府常常直接參與經濟活動，成為特殊的市場主體。例如依照土地管理法規定，地方政府負責征收集體土地、出讓國有土地使用權並收取出讓金，但法律對土地使用權出讓金的使用並無明確規定。在經濟利益驅動下，地方政府難以遏制“土地財政”的沖動。據國家公布的資料，近三年土地使用權出讓收入都在3萬億元左右，佔地方財政的相當比例。地方政府職能定位不科學，直接后果之一就是在城鎮化中“重地輕人”，城市面積不斷擴大，房地產價格不斷上漲，但人的城鎮化卻明顯滯后。目前社會輿論對城鎮化的主要擔憂，也在於惟恐地方政府受經濟利益驅動，把城鎮化搞成了又一輪“房地產大躍進”。近年來，國家推行征地制度改革，提高補償標准，提取一定比例的土地使用權出讓收益用於農田水利建設等，情況有所好轉，但並未得到根本解決。另一方面，政府間財權、事權劃分不盡合理，降低了地方政府推進人口城鎮化的積極性。根據1993年發布的《國務院關於實行分稅制財政管理體制的決定》，地方政府在地方文化、教育、衛生、建設等方面負主要的投入責任，這導致與城鎮化直接相關的政府公共服務職能主要壓到了地方政府身上。以教育為例，按照義務教育法和國務院規定，義務教育經費由各級財政共同負擔、省級財政統籌落實，教師工資主要由縣級財政負擔，財政部提交人大審議的預算草案表明，2012年國家財政教育經費預算為21984億元，其中中央財政預算3781億元，其他為地方財政支出。農民工子女在遷入地公立學校接受義務教育歷時多年才基本落實（提請十二屆全國人大常委會三次會議審議的《國務院關於城鎮化建設工作情況的報告》顯示，2012年農民工隨遷子女進入公辦學校就讀的比例為80.2%），地方財政負擔是重要原因。社會保險也長期由地方政府負主要責任，實踐中各地社會保險水平差異很大，不但給保險關系的異地轉移造成困難，還降低了地方政府將外來人員納入社會保障體系的積極性。按照社會保險法規定，基本養老保險逐步實行全國統籌，其他保險逐步實行省級統籌，由各級政府給予補貼，這種規定比以前有了進步，但仍然只是一種過渡性的措施安排。

3.農民財產權保障機制尚不健全，降低了農民城鎮化的能力，削弱了農民城鎮化的意願。從整體上看，農民對城鎮化是有積極性的，用領導同志的話講，農民最大的願望就是“過上城裡人一樣的生活”，但具體到農民個人而言，現行的一些體制機制又往往導致其不能進城、不願進城。例如農村土地承包法規定，農民承包的耕地承包期為30年，如果全家遷入設區的市落戶的，要交回承包地﹔承包經營權可通過出租、轉包等方式流轉，但能否抵押、入股，法律則沒有明確規定，實踐中的做法通常是不允許。按照土地管理法的規定，農民一戶隻能擁有一處宅基地，出賣出租房屋后不能再申請宅基地﹔按照國務院規定，城鎮居民不能購買農民的房屋。此類規定在出台的時候主要是為了給農民提供最基本的生產生活保障，避免農民失地失業后影響社會穩定，在特定歷史時期也確實發揮了積極作用，但隨著形勢的發展變化，一些弊端也逐步開始顯現，例如進城農民拋荒耕地、小產權房引發大量法律糾紛等。僅以對城鎮化的影響為例，承包經營權、宅基地使用權都還不是完全意義上的財產權，農民進城時必須放棄在農村的生產生活資料，除了自身勞動力外往往一無所有，大大降低了在城市生存發展的物質基礎。不少農民在中小城市生活工作多年甚至是舉家外遷，仍然不願轉戶口，仍然希望保留在農村的承包地和宅基地，與此不無關系。