一、引言

人口老齡化是全球性的，波及每一個國家，不是發達國家所特有。因為作為老齡化的主要原因，生育率的下降及平均壽命的延長是全球性的。即使是最不發達的國家，其平均總和生育率也從１９５０－１９５５年的６.４４下降到２００５－２０１０年的４.４１，而同期平均出生預期壽命則從３７.２歲上升到５６.９歲。來自聯合國的數據顯示，全世界６５歲及以上老年人口比例① 從１９５０年的５.２％上升到２０００年的６.９％，標志著在新世紀伊始全球人口已接近老齡社會水平， 到２０１０年該比例上升到７.６％， 預計到２０５０ 年將達到１６.２％② 。

在人口老齡化廣泛的社會經濟影響中，最令人擔憂的包括三個方面：勞動力市場，養老金計劃和健康計劃。具體來講，一是人口老齡化可能帶來勞動力市場供不應求，即未來可能的勞動力短缺會損害經濟增長﹝１﹞﹝２﹞﹔二是未來老年人激增可能導致養老金計劃入不敷出，不僅在經濟上不能支持未來的老年人，還會破壞下一代人會撫養上一代人的社會契約，引起社會經濟動蕩甚至價值體系的坍塌﹔三是老年人醫療服務需求增加會對健康照顧計劃造成龐大壓力﹝３﹞， 進而拖累經濟發展。很多國家事實上已經進行了應對老齡化的各種養老金改革、醫療健康保障改革，甚至在中國這樣的勞動力供給大國，近期也在討論是否需要延長退休年齡以緩解未來勞動力的不足﹝４﹞。

為應對這些人口老齡化帶來的挑戰，各國尤其更早進入人口老齡化的發達國家推出了一系列的應對政策。本文首先對全球主要的人口老齡化模式進行了比較和分析，進而對各國主要的應對人口老齡化的政策進行了比較和評價，最后提出應對人口老齡化政策的建立原則和基礎，及其對中國的啟示。

二、全球人口老齡化的主要模式及政策特點

人口老齡化是全球的過程，但是在不同區域人口老齡化的起點和速度不一樣，並且在未來可能達到的水平也不一樣，面臨的挑戰也各有側重。從人口老齡化的特點、發展速度及趨勢，可大體分為四大類，見表１。不同的人口老齡化模式及老年人口規模的不同對政策尤其是養老金計劃改革將產生不同影響。

表１

一是人口老齡化起點較早，目前人口老齡化程度最為嚴重但進程相對緩慢的區域，這類區域以歐洲為主，典型國家包括保加利亞， 德國， 希臘， 西班牙， 瑞典，比利時和意大利等。一方面，這些國家人口老齡化起點較早，目前有著世界最高的老年人口比例。歐洲總體的年齡中位數已經超過４０歲。尤其是在西歐，根據聯合國的預測，到２０４０年所有西歐國家６５ 歲及以上的老年人口比例都將超過總人口的２５％。

另一方面，這些國家人口老齡化速度相對緩和，是經歷了漫長的時間才達到如此高度，並且在未來人口老齡化的速度也將是在高位緩慢推進。例如法國早在１８６５年老年人口比例就達到了７％，但是其老年人口從７％上升到１４％經歷了漫長的１１５年﹝５﹞。在這種類型的人口老齡化國家，主要的壓力是保障長期的金融穩定，因此養老金改革的主要方向是降低養老金的支付標准。

第二類為人口老齡化速度相對緩和且老化程度不是太高的區域，主要包括北美。美國和加拿大都是典型的移民國家，受每年大量年輕移民的影響，其人口老齡化速度相對緩和， 且最終不會達到特別高的水平。由於相對溫和的人口老化模式，因此從養老金政策上看，北美沒有任何實質改革。雖然對養老金計劃改革的討論一直都在持續，但是卻沒有因此任何主要的政策變動。

第三類是人口老齡化速度非常快， 但由於起點低，在短期內老年人口比例將不會達到特別高的水平的區域， 主要包括中國、馬來西亞、泰國等東亞國家。這些國家的特點是在過去的幾十年至半個世紀， 經濟迅速發展，其人口經歷了生育率的快速下降和平均預期壽命的顯著延長。從老年人口規模看，這類國家也是增長最快的。根據聯合國的預測，馬來西亞從２０１０年到２０５０年老年人口規模將增長３８２％，而中國同期也將增長２０２％。從對養老金政策的影響來看， 中國盡管人口老齡化水平還相對不高，但由於老年人口規模龐大，已經引起了養老金支付危機，國家正在醞釀一系列改革並試點。

第四類是雖然人口老齡化的起點較晚，且人口老齡化速度很快，但由於有著極低的生育率水平，其人口老齡化最終達到的程度將達到或超越第一類國家的水平，主要包括新加坡、日本、韓國和台灣等國家和地區。以日本為例，１９５０年日本老年人口比例僅為４.９％，甚至低於馬來西亞當時的水平。但其老齡化進程大大快於西方國家，但是其老年人口從７％上升到１４％隻花了２４年的時間，２０１０年老年人口比例已達到２２.７％。日本不僅目前已是全世界范圍內老年人口比例最高的國家，而且在未來的４０年也將遭遇全世界最嚴峻的人口老齡化過程， 到２０５０年， 該比例將達到峰值３５.６％。相比之下，新加坡和韓國當前的人口老齡化水平大大低於西方國家，但同樣由於有著極低的生育率，未來其人口老齡化程度將堪比第一類歐洲國家水平。從對政策的影響來看，日本由於老齡化程度深，已經影響到養老金支付的可持續性，因此其對養老金計劃改革的影響與西歐類似。而對韓國、台灣等國家和地區來說， 雖然老年人口數量增長很快，但是由於其絕對數量不大， 因此養老金尚可支付，也就未引致養老金計劃的實質改革。