三、各國應對人口老齡化挑戰的主要政策及評價

各國應對人口老齡化問題和挑戰的政策可謂繁多，但歸結起來可分為兩大類。第一大類是針對改善人口年齡結構本身的，包括鼓勵生育的政策及移民政策。第二大類是應對人口老齡化帶來的問題，主要涉及兩個方向，一是包括推遲退休年齡在內的養老金改革，二是醫療健康改革。

（一） 旨在提高生育水平的政策及評價許多國家和地區都實施了鼓勵生育的政策，但效果並不好。在日本，從１９９５－１９９９年政府實施“天使計劃” 開始，到２０００－２００４年的“新天使計劃”， 直到２００５－２００９年的“新新天使計劃” 等，這些政策措施的效果很不理想，日本人口出生率持續下降， 總和生育率從１９９０年日本稱之為“１.５７” 沖擊一直下降到２０１０年的１.３２①。可見， 鼓勵生育的政策並不可取，一方面事實証明政策無效，另一方面如果政策有效的話，其即時的效果是造成少兒負擔比和老年負擔比在一段時期內同時上升，屆時將使人口老齡化的問題更加棘手和復雜化。暫時的生育水平提升將僅僅達到推遲人口老齡化的效果，而永久性的生育率提升則會引起額外的經濟、環境和社會挑戰，還可能造成未來全球人口的進一步膨脹。

（二） 移民政策及評價很多移民國家，如美國、加拿大、澳大利亞等都採取引入高素質年輕勞動力的政策來改善人口年齡結構。移民政策不僅緩和了這些移民國家人口老齡化的進程，而且提升了移民國家的人力資本水平。但是， 移民政策在使發達的移入國家收益的同時，卻損害了移民輸出國（大都是發展中國家） 的利益。那些移民會同時緩解移出國家尤其是那些發展中國家人口過多的負擔及失業問題的論調只是發達國家的一廂情願或是移民政策的籍口，事實上移民國家想要的移民也正是移出國需要的並想留下的人才，中國為此就制定了很多吸引海外移民回國的政策。而可以緩解發展中國家失業問題的、可以輸出的人才，移民國家並沒有將其吸納過去。所以，移民政策在一定程度上加劇了全球經濟發展的不均衡，使發展中國家的勞動力供給和需求的不匹配更加嚴重，從全球意義講並沒有解決人口老齡化問題。

（三） 養老金改革的政策及評價縱觀各國養老金改革成果，無論是否涉及推遲退休年齡，其宗旨和主要成果都是逐步降低國家提供的養老金規模。很多歐洲國家，如德國和瑞典等已經准備在未來降低養老福利水平。

一些國家的養老金計劃不僅受到老年人的批評， 也受到年輕人的詬病甚至是抵制，其原因正是改革沒有顧慮到代際公平。所謂代際公平就是既要考慮未來一代人的利益也要考慮到老年人過去的投資，最重要的一點是政策要使代際之間能平等共享分配資源。事實上，養老金計劃改革就是資源再分配的過程，其任務主要是完成代際間對現存物質財富公平穩定的分配，而政策的挑戰就在於彌補理想的和實際的社會契約間的差距。如果預期壽命增加，則或是提升勞動生產率，或是延長工作年限， 否則社會契約就無法維系。現在各國面臨的正是由於預期壽命增加，養老金支付的年限增加，而生育率降低，繳納費用的年輕人所引起的收費與支付的問題。在日本，就由於人口結構變化引起了養老金體系中的代際不公，使很多年輕人喪失了對養老金制度的信任，他們或拒絕加入“國民年金” 或滯納保險費。２００５年“國民年金” 的繳費率也停留在６７.１％，而在１９９０年繳費率還維持在８５％左右﹝６﹞。因此，養老金計劃政策制定或改革中很重要的一點是政策要使每一代人都感到公平公正，而不是利益被其他代際侵犯，政策唯有體現代際公正才能使代際關系更加緊密。

（四） 推遲退休年齡的政策及評價

與養老金改革相關的還有推遲退休年齡的改革。目前有些國家已經實施了推遲退休年齡的政策，中國也開始了此方面政策的廣泛討論。推遲退休年齡的決策來自於三個方面的考慮，一是出於對人口老齡化會帶來勞動力短缺的擔憂，二是推遲養老金的支付以達到減少支付的目的，三是延長養老金貢獻的時間亦即增加養老金的罐子。

在談及人口老齡化的時候，人們首先會想到老年撫養比上升，進而與未來勞動力下降聯系到一起，自然就想到聯系到未來勞動力短缺。需要指出的是，勞動力短缺的唯一衡量標准是失業率很低且不斷下降﹝７﹞。但事實是，當前還沒有在任何一個國家觀測到普遍意義上的勞動力短缺，當然一些特別領域的人才短缺在各國都並不鮮見。即使在人口老齡化最為嚴重的國家，如日本、西歐等國，仍然面臨著居高不下的失業率及（或） 不充分就業率。在２０１１年，歐盟國家總體失業率為９.６％，其中希臘為１７.７％，意大利為８.４％，西班牙更是高達２１.６％，日本保持在較低水平，在過去１０年失業率水平在４％ －５％之間浮動，但是並未觀察到失業率的持續下降趨勢。相比之下，很多發展中國家雖然失業率較低，但非充分就業率很高，中國就屬此列。一般意義上增加勞動年齡人口的措施，如推遲退休年齡或提升生育水平，很可能只是造成失業和非充分就業的進一步增長。如果在負擔比上升的同時疊加高失業率或是非充分就業率，那麼這樣的國家（往往是發展中國家） 面臨的經濟挑戰要比那些同樣負擔比較高且不斷上升但失業率或非充分就業率很低並不斷下降的國家（往往是發達國家） 要嚴重得多。

雖然目前還沒有任何一個國家存在普遍意義的勞動力短缺，但是確實有國家缺少專門的高技能人才。然而，針對處理高技能人才短缺的政策與普遍意義的勞動力短缺的政策是不一樣的。遺憾的是，雖然很多國家提升了退休年齡，卻沒有任何一個國家以一種更有效的、目的性更強的方式去處理特別領域的勞動力短缺。面對特別領域的勞動力短缺， 而採取一般性的、針對所有人的提高退休年齡的政策是不足取的。毫無疑問，更有針對性的、更有彈性的政策比一般意義上的推遲退休年齡要更有前途。

（五） 健康照顧計劃的改革政策及評價

醫療健康計劃改革方案與養老金改革如出一轍， 旨在降低醫療服務支出。很多擔憂在於人口老齡化會帶來老年人在養老金支付或醫療健康上面花費的激增，但是從宏觀經濟學的角度來看，老年人的花費與年輕人的花費從經濟的本質上來看並沒有什麼不同。醫療健康花費可以視為花在老年人身上的費用，或是部分由老年人支出的費用，降低這一費用造成兩種結果，一是使其他年齡段人口的高消費性支出成為可能，二是低消費支出將允許總體上的一個較高的國家儲蓄率，但是從經濟角度看，前者是沒有道理的，而后者是沒有必要的，抑制消費，提升儲蓄可能從根本上會損害經濟增長。

在一個經濟體當中，任何針對某些人的成本都是另外一些人的利益，消費不過是收入的另外一面，老年人的花費正是另一部分人群的收入，並沒有什麼不妥。而且，由於健康比任何其他東西如經濟增長等都更有價值，且很多健康照顧服務是無法由國外引進而必須由國內提供的，所以一味降低老年人的醫療照顧花費是沒有道理的。例如，減少老年人在健康照顧上的花費，則健康照顧領域的投資和產出都將減少，隨之而來的經濟產出的下降將會降低而不是增強一個國家為被負擔人口提供服務的能力，包括老年人，接踵而來的還有就業和勞動產出的下降也會對國家的生命周期赤字產生負面的而不是正面的影響。因此從宏觀經濟的角度來看，降低老年人的消費而去提升其他人群的消費並沒有道理的，事實上消費的類型，花在誰身上，為什麼花費，對經濟發展來說並沒有正面的或是負面的影響。