我國是一個農業大國，農村人口佔總人口的60%以上。在社會主義市場經濟體制逐步完善的今天，農村人口的生產生活方式也受到了很大影響，傳統的家庭保障功能不可避免地發生弱化。自上世紀80年代開始，我國開始了對農村社會保障制度改革的探索。進入新世紀，中央明確指出，解決“三農”問題是國民經濟發展的重中之重。解決“三農”問題，無論是發展現代農業、建設現代農村還是轉移農民，都需要有社會化的現代農村社會保障制度的支持。甚至可以說，能否通過改革與創新建立起一個公平、高效的農村社會保障制度，直接關系到社會主義和諧社會的成功建立。因此，完善農村社會保障制度，使有限的投入產生最大的惠及全體農民的保障效果，是迫切需要解決的問題。

一， 農村社會保障制度的改革歷程

在計劃經濟時代，我國農村社會保障制度立足於農民自我保障，是以集體經濟單位為依托的，主要由“五保”制度、農村救災救濟制度、農村合作醫療制度組成。相較城鎮的社會保障而言，這種社會保障的水平只是最低限度的生存保障，但覆蓋面廣泛，起到了一定的保障作用。進行社會主義市場經濟體制改革以來，聯產承包責任制的實施動搖了傳統的農村社會保障體制賴以建立的經濟基礎，導致了傳統農村社會保障尤其是合作醫療的大面積滑坡。抵御市場經濟對農村人口造成的經濟風險，成為改革傳統農村社會保障制度，建立適合社會主義市場經濟的農村社會保障制度的內在動力。 在農村“五保”制度方面，從1985年起在全國逐步推行鄉鎮統籌解決經費的方法， 1994年1月，國務院公布施行《農村五保供養工作條例》，規定五保供養的主要內容是“保吃、保穿、保住、保醫、保葬（孤兒保教）”，所需經費和實物，從村提留或者鄉統籌費中列支﹔1997年3月，民政部頒布了《農村敬老院管理暫行辦法》，我國農村五保供養工作走上規范化、法制化的管理軌道。2000年以來，隨著農業稅及附加的逐步取消，供養經費又調整為主要從上級財政轉移支付和地方各級財政預算中安排。在農村救災救濟與社會救濟方面，主要的改革與舉措有： 1986年，在全國范圍內開展以興辦經濟實體、技術幫助、培訓為主要方式的有計劃、有組織、大規模的扶貧開發﹔1993年以后，制定實施《國家八七扶貧攻堅計劃》﹔從1993年起建立救災工作分級管理、救災款分級負擔的新的救災管理體制﹔20世紀以來，逐步恢復與發展慈善事業﹔從1997年開始，有條件的地區逐步建立農村居民最低生活保障制度。這些改革與舉措使我國貧困人口大幅度減少，因災致貧的狀況得到有效緩解。在醫療保障方面，1997年1月，中共中央國務院在《關於衛生改革與發展的決定》中，提出要積極穩妥地發展和完善合作醫療制度。2003年1月國務院辦公廳轉發了衛生部、財政部和農業部3部門《關於建立新型農村合作醫療制度意見的通知》。新型農村合作醫療制度是一種農民自願參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度。自2003年下半年開展試點以來，至2005年，已在全國21％的縣（市、區）順利推進，約有1.63億農民參加。在農村社會養老保險方面，1991年6月，民政部制定了《縣級農村社會養老保險基本方案》，規定了個人交費為主，集體補助為輔，政府給予政策扶持的原則和農民個人繳納的保險費和集體補助全部記在個人名下的制度模式。但目前隻有少數地區開展了這一工作。

總體來看，我國農村社會保障制度改革取得了一定成就，積累了一些經驗。比如，農村救災救濟逐漸與扶貧工作結合起來，用多種方式扶持災民發展生產，扶貧開發的力度也在逐步加大，這顯著地改善了貧困農民生活，減少了農村貧困人口﹔建立了農村居民最低生活保障制度，為把針對某些特定對象（如五保戶、災民等）的傳統社會救濟制度改變為覆蓋所有農村貧困人口的新救助制度奠定了基礎﹔農村新型合作醫療制度已經定型並逐漸推廣﹔等。目前，農村“五保”制度、農村救災救濟制度與扶貧開發、農村最低生活保障制度、新型農村合作醫療制度為主要內容的農村社會保障制度已具雛形，並對維護農村社會穩定、保障農村人口生活、促進工業化城鎮化發展起到了一定作用。但農村社會保障制度也存在一定問題，其中最主要的問題是制度的效率低下，主要表現為政策穩定性差、覆蓋率低、保障水平低。農村社會保障制度是在實踐中發展起來的，效率底下的問題也必然要在改革創新中得到解決。

二， 農村社會保障制度效率的界定與分析

效率原為機械學使用的概念，它指輸出的熱能量與輸入的熱能量之間的比率。20世紀初，經濟學者用效率的概念研究如何最有效地使用社會資源以滿足人類的願望和需要，它反映的是投入與產出或成本與收益的比率。由於某些經濟行為中正外部性的存在，效率不僅包括經濟效率，也包括社會效率。比如循環經濟技術的利用，使投入不僅取得了經濟效益，還取得了社會效益。因此，我們可以將這一概念借用到社會保障制度中來，社會保障制度的效率是指社會保障資源的投入與社會保障制度的產出即運行效果之間的比率關系。社會保障制度運行可比擬為生產過程，社會保障制度的產出既包括社會保障的經濟效果，比如社保基金的保值增值情況、保障水平等，也包括社會保障的社會效果，如覆蓋面、滿意度等。社會保障制度運行效果可以通過以下幾個指標來衡量：社保基金增值率、覆蓋面指數、保障水平、受眾滿意度、政策施行的及時性或時滯性參數。可見，提高社會保障制度的效率，就是要通過優化社會保障資源的配置、完善社會保障制度的運行機制、加強社會保障基金及其運行的管理等措施，提高社會保障制度的運行效果。

當前，我國農村社會保障制度效率偏低，具體表現如下。

農村社會保障覆蓋面過低。據統計，截止到2002年底，全國有31個省(自治區、直轄市)1955個縣不同程度地開展了農村社會養老保險工作，5461．78萬人參加了農村社會養老保險，覆蓋率僅約12％。2005年，全國有1.79億人參加農村新型合作醫療，覆蓋率僅為農村人口的20％左右。全國絕大多數地區尚未全面建立農村居民最低生活保障制度，多數地區只是針對特困戶初步建立了救助制度。

農村社會保障管理工作效率較低。目前，民政、勞動與社會保障、衛生、保險、鄉政府等部門都分別管理了社會保障中的一塊，多頭管理極易出現有利益時爭管和有責任時相互推諉的情況，不利於農村社會保障的統籌規劃和高效運轉。農村社會保障還存在責任不明確，分工不清晰的問題。這既包括政府、企業、家庭、個人的責任不明晰，還包括政府各部門之間責任分工不明確。比如新型合作醫療保險，民政、衛生與勞動保障部門應負的具體責任很不明確。地方政府與中央政府之間也存在責任不清的問題。