保障項目設計不合理造成保障資源的浪費。一方面，農村社會保障存在保障項目少，難以適應農民需要的問題。另一方面，在某一方面的保障上又存在多元化制度供給造成保障資源浪費的現象。以農村養老保險為例，目前涉及農村養老保險的項目有四種，分別是農村社會養老保險、被征地農民養老保險制度、農民工養老保險，以及近來通過擴面滲透到農村的城市職工基本養老保險。多元化的制度供給造成了多種制度在一個參保人（比如農民工）身上重疊的情況，造成管理上額外的負擔。 同時，對於單純務農的農民，則存在保障項目單一（僅適合農村社會養老保險），而且由於制度設計上的缺陷而難以起到保障作用的現象。再加上各種農村養老保險項目之間的銜接性較差，保險關系轉移存在障礙﹔農村養老保險關系在地域之間的轉移更是障礙重重，大大增加了人力、財力的浪費。

保障水平低，農民滿意度低。以養老保險為例，目前推行社會養老保險計劃遵循的是“個人交費為主，集體補助為輔，政府給予政策扶持”的原則。但由於大部分地區較貧困，集體補助很難得到落實﹔國家予以政策扶持的原則主要是通過對鄉鎮企業支付的集體補助予以稅前列支來體現，但實際上，稅務部門並沒有相關的具體政策規定可以執行。因而這實質上變成一種農民自我儲蓄式的“社會” 養老保險計劃。而且，受收入水平所限，農民投保金額基本上都集中在低檔次的水平上。有學者推算，按民政部《農村社會養老保險交費領取計算表》計算，投保2元�月的農民，交費10年后，每月可以領取養老金4．7元，15年后每月可以領取9．9元。若再考慮管理費增加、銀行利率的下調和通貨膨脹等因素，農民領到的養老金會更少，其基本生活需要難以得到保障。 再加上農村養老保險缺乏有效的激勵政策和穩定的資金來源，農民參保的意願與信心普遍較低。

資金投入不足，且缺乏保值增值的渠道。據統計， 佔我國人口大多數的農民的社會保障支出僅佔全國社會保障費的l1％，而城鎮人口社保支出卻佔了全國社會保障費的89％。農村社會保障資金的投入不足已經制約了農村社會保障制度的效率。比如，由於目前社會保險的范圍太小，又沒有適當的投資方向，農村養老保險金難以保值增值。我國目前所籌集的農村養老保險金的投資出路主要有兩條，一是銀行存款，二是購買政府債券。這兩種投資的收益率都非常有限，將來支付農民養老保險金時可能會遇到困難。

在制度供給上，缺乏連貫性和穩定性的政策與計劃。政策不穩定曾造成了90年代中期農村社會養老保障推行的擱置。由於農村社會保障由多個部門管理，每個部門都有自己對制度建設與具體政策落實方面的理解，這造成了基層在推行農村社會保障上思路不明，既缺少重點，又難以制定長期計劃，往往是滿足於應付上頭下達的任務。另外，對於社會保障制度的設計也缺乏計劃性和前瞻性，這也在很大程度上降低了農村社會保障制度的效率。

三， 農村社會保障制度的創新方向

當前，我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段。2005年10月黨的十六屆五中全會又進一步提出了建設社會主義新農村的目標和任務，並把“發展農村社會保障”作為其中的一項重要內容。這為農村社會保障制度的發展提供了良好的機遇與外部環境。健全農村社會保障制度，應從以下幾個方面尋求創新與突破。

明確農村社會保障制度的建制理念和原則。公平、互濟應是社會保障制度的建制理念。在農村社會保障制度的建設中，首先，應堅持國家主導原則。這是因為，保障社會中每個人的基本生活，是國家應負的責任﹔由於社會保障具有再分配的性質，也隻有國家才有相應的收入分配與資源配置的權利。其次，應堅持普遍性和選擇性相結合的原則。選擇性是國際社會保障制度發展的一個趨勢，同強制性的單一的制度相比，提供不同的制度選擇，既尊重了公民的個性，也更體現了公平。第三，與經濟發展水平相適應的原則。在目前的經濟發展階段，我國農村社會保障制度隻能是低標准的，但應該是廣覆蓋的，特別是最低生活保障制度應覆蓋到所有貧困人口。第四，社會救助與開發扶貧相結合的原則。第五，共同分擔原則。一方面，社會保險基金應按照“個人交費為主，集體補助為輔，國家適當支持” 的原則進行籌集。另一方面，在農村社會保障制度建設中，對社會保障項目實行政府統一管理與農民自我管理相結合，是共同分擔原則的另一種表現。

明確農村社會保障制度建設的重點。因為財力有限，隻有明確農村社會保障制度的建設重點，才能提高農村社會保障制度的效率。當前，適應農民的需要，建設重點應當是醫療保障、養老保障及低收入保障。在醫療保障方面，由於醫療保險有很大的逆向選擇性，因而隻保大病型的基本醫療保障制度對較年輕且身體健康的人缺乏吸引力。應同完善農村醫療設備與建立公益性鄉村醫院相結合，在切實控制、降低農村醫療費用的前提下，推進全面的醫療保險，即大病小病全保，但小病的保險金給付標准可低一些。在養老保障方面，目前存在的主要問題是保障水平低，缺乏互濟性。因而應堅持自我積累為主與國家適當扶持相結合的原則，農村社會養老保險建立社會統籌與個人賬戶相結合的制度模式，以個人賬戶為主，實行小統籌、大賬戶。在低收入保障方面，五保戶制度與定期救濟應與農村最低生活保障制度並軌。最低生活保障資金應由各級財政承擔，並吸收社會捐贈。將最低生活保障與扶貧開發結合起來，通過扶貧開發計劃以及教育扶貧、醫療扶貧等項目，幫助貧困地區與貧困人口徹底擺脫貧困，也是節約社保資金，提高資金使用效率的一條有效途徑。

農村社會保障制度與城鎮社會保障制度適當連通。如果能建立適當的使農村社會保障制度與城鎮社會保障制度相連通的機制，就可以利用部分城市的社保資源為農村服務，達到節約資源、提高利用效率的目的。另外，在城鄉統籌的大背景下，城鎮與農村的社會保障制度是向並軌的方向發展的，雖然這將是個很緩慢的過程，但使農村社保與城鎮社保適當連通，有利於將來的制度並軌，降低並軌成本。目前，可以通過完善農民工的社會保障制度來建立這個連通機制。今年3月出台的《國務院關於解決農民工問題的若干意見》對農民工的社會保障問題做了意向性的規定。在實踐中，應當允許農民工在城市社會保障與農村社會保障之間自主選擇，並徹底解決農民工城際流動的社會保障轉續問題。

多渠道籌措社保基金。農村社保資金不足是制約制度發展的一個最大的問題。由於農村社會保障涉及面廣，費用高，需要在大的區域范圍內來分散風險和分攤成本，要使地區發展很不平衡的農村人口都得到基本的社會保障，中央政府必須承擔起相應的責任。應進一步加大國家的扶持力度，由財政出資為參保農民提供一定的保險補助，並結合財政預算改革,明確各級政府的責任。但由於我國經濟仍然不夠發達，單純靠國家財政開展農村社會保障工作顯然很不現實,因此應多渠道籌措社保基金。具體來說：一是在資金籌集上堅持多種形式籌措社保資金，堅持國家、集體、個人共同投入的原則。二是發展集體經濟，並對鄉鎮企業支付集體補助的稅前列支作出明確可行的財務和稅務規定，強化農村集體對保障資金的投入。三是建立統籌基金，統籌基金以財政投入為主，接受社會捐助，以實現互濟和公平。

完善農村社保基金的管理與運行體制。首先，應對農民的投保年齡、交費方式、費率厘定、交費期限、領取方式等進行科學的分析和測定，盡量提高資金的使用效率。其次，建立廉政、高效、統一的農村社會保障管理機構，變多頭管理為統一管理，並加強服務網絡和電子平台的建設，減少管理成本和中間費用。並建立權力監督、行政監督和社會監督的農村社會保障基金整體監督體系，建立和加強對農村社會保障基金運行的監管，確保基金的保值增值。第三，可以考慮讓社保基金進入市政基礎設施建設等風險較小的投資領域，提高贏利率。從長遠來看，待我國資本市場完善以后，可以通過法律程序，在保証資金安全性的前提下，將部分養老基金交由專業投資公司進行投資。

加強立法工作。加強法制建設對完善農村社會保障制度有重要意義。應盡快制定國家層面的《社會救助法》、《社會保險法》。條件成熟時也可以考慮制定《農村社會保障法》，就農村社會保障的建制理念、應遵守的原則、農村社會保障的主要內容及形式、管理體制、資金來源與發放、保障項目的標准、社會保障的監督、法律責任等方面作出明確規定。並出台與之配套的法規、條例，促進農村社會保障制度的穩定、健康發展。

（原載於邱勇主編：《實踐與創新》（論文集），軍事科學出版社，2007年）