楊良初：四大主因阻礙事業單位養老制度改革

事業單位養老保險改革是大勢所趨。2009年，改革方案公布，首先在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市試點。然而，4年多來試點改革進展一直非常緩慢，並遭到事業單位人員的普遍質疑。事業單位養老改革為何遇阻？如何打破養老金“雙軌制”？記者專訪了國家財政部財政科學研究所基礎理論研究室主任楊良初。

人民網記者：事業單位養老制度改革遇阻，不少事業單位人員對改革第一反應是：怎麼不改機關，隻改事業單位？很多人擔心改革后待遇降低，您認為這是目前改革最大的阻力嗎？如何突破？

楊良初：當前事業單位基本養老保險制度改革難以推進，原因有四：

一是身份歧視。事業單位與行政機關都是政府機器的組成部分，行政機關是政策制定和執行機關，事業單位是政策研究和參與制定單位，更多的配合行政機關履行職責，而且事業單位是科學家、文學家、藝術家等社會精英集聚之地，也是社會事業發展的中堅力量，是知識分子“蓄水池”。如果將事業單位與公務員養老保險制度改革分別改革，勢必讓事業單位職工產生“被歧視”的感覺，激起社會精英和知識分子們對歧視性養老保險改革的反感，引發新的社會矛盾。

二是加劇養老保險制度“碎片化”。我國城鄉養老保險制度改革已經呈現“碎片化”格局，目前已經建立城鎮企業職工基本養老保險制度、城鎮居民養老保險制度、新型農村養老保險制度，正在試點的事業單位基本養老保險制度，繳費標准、支付待遇、管理辦法都不一樣，不僅導致不同養老保險制度所覆蓋人群因繳費和待遇的差別而相互攀比，也帶來管理成本過高，形成制度間的不公平，達不到改革的預期目的。

三是試點辦法試圖通過降低事業單位職工現有養老保險待遇的做法，更不能得到廣大事業單位職工的支持。試點辦法規定，事業單位職工個人繳費15年，就可以領取基本養老金，基本養老金由基礎養老金和個人賬戶養老金組成，基礎養老金以當地上年度在崗職工月均工資和本人指數化月平均工資平均值為基數，繳費每滿一年發給1%。也就是繳費滿15年發給15%，這比城鎮企業職工基礎養老金發放20%的比例低5%。意味著事業單位職工養老金待遇要比企業職工養老金待遇低。而且試點辦法對事業單位是否建立職業年金沒有做硬性規定，更未對職業年金的繳費率和發放標准沒有做出規定，意味著事業單位按試點辦法建立養老保險制度以后，退休待遇肯定比現行標准低一些。這是事業單位養老保險改革難以推開的主要原因。

四是國外隻有政府雇員基本養老保險制度，沒有單獨的事業單位養老保險制度。

人民網記者：北京大學國家發展研究院近日發布“中國健康與養老追蹤調查”，該調查顯示，我國不同類型養老保險差距大，政府或事業單位養老金中位數是新農合養老金中位數的33倍。您如何看待這一差距？

楊良初：首先糾正一個概念，“新農合”是指新型農村合作醫療，與事業單位養老保險沒有可比性。新型農村養老保險簡稱“新農保”，不能簡單地拿新農保與事業單位退休金比較。新農保是為了縮小城鄉收入分配差距而建立起來的制度，目的是消除農村社保制度的空白，健全農村社會保障體系，讓廣大農民分享改革成果的重大舉措。

但是，我們的一些經濟學家，知道經濟大躍進讓我們吃盡苦頭，卻要犯改革大躍進的錯誤。剛剛起步的新農保要與行政事業單位職工退休金比較，幻想將歷史形成的城鄉差距在短時期消除，或者在經濟未達到發達程度的條件下大幅提高新農保發放標准，讓一億多的農村60歲以上的農民都過上與事業單位職工一樣的退休生活，好像達到了公平分配的目標。顯然，這一比較超越現在客觀條件和經濟發展階段，但是作為表現分配差距的指標最好直接用農民人均純收入與城市居民人均可支配收入比較，或者農民人均消費與城市人均消費比較，能較准確反映城鄉居民收入差距。

如果用新農保與城市企業職工基本養老保險的繳費與待遇差距，反映兩項養老保險制度的差別，顯然不能正確揭示城鄉居民的收入差距。而目前事業單位退休金制度仍然是傳統的財政供給制，用沒有改革的事業單位的退休金制度和正在起步階段的新農保制度的待遇差距比較，兩者不在同一起點，更不具可比性，也不能反映城鄉居民的收入差距，只是從某一側面反映新農保制度的不完善。

人民網記者：現在的養老保險體制存在著明顯的待遇差，政策的設計制定者恰恰居於待遇頂峰的那部分。打破雙軌制，如何能保証公平正義？

楊良初：首先，我反對養老保險“雙軌制”說法。還要從我國的養老保險制度改革發展過程說起，我國養老保險制度改革是從國有企業開始的，上個世紀80年代中期在一些國有企業試行職工退休金社會統籌辦法，1997年正式出台城鎮企業職工基本養老保險改革辦法，採取“社會統籌與個人賬戶相結合”的方式，近幾年陸續建立農村養老保險制度和城鎮居民養老保險制度，正在試點的事業單位基本養老保險制度沒有取得進展。

現在社會上把企業基本養老保險待遇與行政事業單位職工退休金相差較大，稱之為“雙軌制”。一個是改革了十幾年的基本養老保險制度，一個是傳統體制遺留下來的退休金制度，兩者缺乏可比性。如果說兩者相差較大，正說明兩者均有改革的緊迫性，既要完善企業職工基本養老保險制度，特別要加快企業年金制度建設，縮小與行政事業單位職工退休金的差距﹔同時要加緊改革行政事業單位養老保險制度，按照“基本保險+補充保險”的方式建立行政事業單位養老保險制度，才能讓企業職工養老保險待遇與行政事業單位養老保險待遇具有可比性。但是，縮小企業職工基本養老金與行政事業單位職工基本養老金的差距，還是要在行政事業單位基本養老保險制度建立以后才談得上。而在現有行政事業單位財政供應退休金制度下，縮小兩者的差距很難做到。

其次，隻有加快行政事業單位養老保險制度改革，並與企業職工基本養老保險制度接軌后，才能逐步縮小與企業職工基本養老金的差距，實現行政事業單位職工基本養老金與企業職工基本養老金發放的公平、公正。行政事業單位基本養老保險制度改革按照“社會統籌與個人賬戶相結合”的辦法進行，其繳費辦法和待遇支付辦法可以仿照企業職工基本養老保險的辦法，可以確保行政事業單位與企業在基本養老保險繳費和待遇支付上保持基本公平。經過一定過渡期，實現行政事業單位基本養老保險制度與企業職工基本養老保險制度的並軌，達到城鎮企業與行政事業單位基本養老保險制度的統一和規范，並在此基礎上鼓勵企業建立企業年金制度，行政事業單位建立職業年金制度，使行政事業單位職工養老退休待遇與現行退休金制度下的退休待遇不降低，最好還有所提高。這也是能否推進行政事業單位養老保險改革的重要條件。隻要通過制度或法律規定行政事業單位和企業的基本養老保險制度是統一的，就不會因為處在制度設計的頂峰部分而影響制度的公平性。

人民網記者：現在社會對養老保險制度改革有很多質疑，您認為當下最急需解決的問題是什麼？

楊良初：當前社會上對養老保險制度存在很多質疑，首先是因為制度的“碎片化”帶來的繳費和待遇不公平導致的。比如現在農村新型養老保險制度和城鎮居民養老保險制度的繳費都是採取定額年繳的方式，而城鎮企業職工基本養老保險採取按工資總額與法定繳費率的乘積每月繳費一次的方式，兩者繳費的負擔存在很大差別，待遇支付採取財政定額補貼和個人賬戶累積額的一定比例之和發放，與企業職工基本養老保險採取基礎養老金和個人賬戶累計額的一定比例之和發放，也存在較大差別。產生了三種養老保險制度的不公平問題，短時期消除這種差別很困難。

其次，城鎮企業職工基本養老保險結余資金和將要為彌補基本養老保險隱性債務而籌集的資金缺乏規范有效的投資運營機制，使人們看不到養老保險制度的可持續發展的前途。健全的養老保險運行機制，包括收繳、支付、管理、投資運營都能規范和有效。其中投資運營機制事關養老保險收支可持續發展的重要條件，如果在投資運營上取得突破，不僅增強養老保險制度的可持續性，也會提振廣大養老保險參與者的信息，吸引更多的人參與到養老保險體系中來。

當前最為緊迫的改革，一是盡快建立行政事業單位基本養老保險制度，並分階段與現行城鎮企業職工基本養老保險制度並軌，最終實現城鎮養老保險制度的統一和規范。二是盡快建立城鎮職工基本養老保險結余資金和彌補隱性債務籌資的投資運營機制，增強城鎮職工基本養老保險和其他養老保險制度的可持續性。