《上海國資》：參照國際社會的做法，您認為在大部門制改革中，哪些部門適合整合到一起？

馬慶鈺：大家都知道，在一些管理比較成熟的國家比如經濟合作組織成員國，中央或者聯邦一級的機構大部分設置20個以內。地方政府也是如此，比如美國的明尼蘇達州政府有23個部門，地方政府的紐黑文市是15個部門。他們的經驗值得重視。在我國，各級政府情況不太一樣，而各個地方政府的情況也有差異。但根據大部門制的內涵要求，隻要具有操作的條件，職能關聯性強的部門就可以進行整合。在中央一級，比如鐵道與交通，教育與科技，環境與資源，農業與水利，衛生與人口計生，審計與監察，民族、宗教、僑務，社保與民政都是可以考慮合並的。除了這些外，在省級以下的各級政府整合的余地還要大，比如經濟合作局與商務局，檔案局與史志辦，房管局和住房與建設局，公路局與交通運輸局，金融與財政，農業、水利與農機，市政、人防與公用事業和行政執法，資源環境與規劃，林業與旅游，在這些部門之間的職能關聯性很高，非常相似，重合就會造成扯皮摩擦，還會增加財政開支﹔分散的機構設置也不利於服務型政府的實現。

《上海國資》：現在大家比較關注今年3月份大部制改革方案的出台，尤其是鐵道部並入交通部的事情，您怎麼看？

馬慶鈺：早在2008年鐵道部就打算並入交通部，但在協商過程中沒有取得一致，現在時機基本上已經成熟，歸並的目的主要還是政企分離，讓決策更加客觀，執行更加專業，監督更為中立和有效，避免職能混雜和利益粘連帶來的公私合謀，也有利於決策的公平公正，和提高鐵路系統對於社會公眾的整體服務質量。

合約式管理

《上海國資》：您之前提到的合約化管理具體是怎樣一種形式？

馬慶鈺：合約式管理或者叫合同化管理，是大部門制當中機制創新的一個關鍵模式。光有政府的組成部門完全不夠，它們做出的管理或者服務決策需要有機構去執行，這就需要有相應的執行機構。國際上許多進行了成功改革的國家，做法是在核心部門和相關的執行機構之間實施合約式。管理合約一般包括：組成部門與執行機構之間的責任關系，機構存在的目的和工作目標，機構提供的服務內容、范圍與質量標准，執行機構的治理結構形式，負責人的產生方式，機構負責人的資源配置權限和空間，機構人員的工資和人事安排上的原則，績效評價標准辦法和激勵辦法等。這種類似於企業管理的機制，很像是“放風箏”。作為執行機構政府不再將其作為行政化的下級，在管理與服務上獲得比原來大得多的自主空間，這將有利於成本降低和效率提升。

但是這些執行機構無論怎樣“海闊憑魚躍，天高任鳥飛”，終究還有一條合同管理的線留在政府核心機構的手上，政府通過最終通過績效評估來實現激勵，通過雙方認可的合同來實現有限度約束，政府部門在年底根據績效標准對執行機構實行評價和獎懲，日常不再插手執行機構的具體運作，執行機構因此更具自主性和靈活性。這種合約化的模式非常具有彈性，能通過合約對雙方進行約束和節制，減少官僚性和行政性，也真正有助於決策與執行分開。這就是我說的大部門制中的“放風箏機制”。

《上海國資》：執行機構是指哪些？如何區分？

馬慶鈺：大部門制中說的執行機構不是一般部門機構中的下級機構。而是具有相對獨立性的部門機構，從職能上可以比較明顯分辨出來。比如農業應當有農業政策核心部門，而相關的水利、農機、糧食、種子、化肥、畜牧獸醫等應當是農業政策部門的執行機構﹔比如廣播、電視、新聞、出版等，應當是文化政策部門的執行機構﹔公路、水運、鐵路運輸等，應當是交通政策部門的執行機構﹔公用事業、行政執法、人防、房管等可以是市政管理決策部門的執行機構﹔開發區、經濟區、商務合作、供銷、外國專家服務等可以是商務與經濟發展政策部門的執行機構﹔旅游管理與服務可以是資源環境與規劃部門的執行機構﹔等等。

還有一類執行機構可以通過事業單位改革來獲得，比如地方政府中有很多事業單位承擔公共服務職能。其中比如計劃類的服務中心，道路路燈，地下管線，污水處理，環境監察與檢測，城市衛生與公園管理，疾病預防與控制，醫院，學校，社保提供，住房公積金，監獄與教養，水文地質地震，航道維護管理，流域管理，水利設施維護，道路交通設施維護，各種技術研究以及培訓中心，關系居民日常生活的自來水、電力、燃氣、暖氣供給，以及食品藥品質量檢驗監督，其它各類產品的質量技術檢驗與監督等等，都應當改造為規范的獨立執行機構。

再有就是具有特定能力和資質的社會民間組織比如行業組織也可以成為執行機構。政府可以保留屬於政策制訂范疇、必須要政府介入的職能。