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榮兆梓:也論國有經濟與私營經濟的不平等競爭
榮兆梓,安徽大學教授,博士生導師
2013年05月21日09:53   
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摘要: 本文考察了我國當前不同所有制經濟在市場競爭各個方面的平等(不平等)環境。認為改革至今,市場環境在公、私經濟之間已經沒有一邊倒的總體傾向性。不公平競爭是存在的,但它在不同領域不同方面的表現很不相同。私營經濟在市場進入和中小企業融資方面仍然處於劣勢,國有經濟則在勞動力成本、稅收和非稅社會負擔方面仍然處於劣勢。總體看,競爭環境的差距在縮小,一個多種經濟成份平等競爭的市場環境正在形成中。

關鍵詞:國有經濟、私營經濟、市場環境、平等競爭、

一、 如何判斷我國當前非公經濟的市場環境

關於市場秩序,人們更多關注的是不同經濟成份企業的平等競爭問題,這的確是基本經濟制度建設的重要內容。既然非公經濟是社會主義市場經濟的重要組成部分,那麼,它與公有經濟的平等競爭就是題中應有之義。市場經濟依靠平等競爭實現優勝劣汰、優化資源配置,提升國民經濟的整體效率,如果不同經濟成份之間不能在法律地位上平等,政策待遇上平等,發展機會上平等,市場經濟的效率機制就會大打折扣。改革開放三十余年來,執政黨在這個問題已經作出了大幅度的自我調整,從計劃經濟時代意識形態驅動的所有制歧視,經歷了允許非公經濟發展,鼓勵非公經濟發展,承認非公經濟是社會主義市場經濟重要組成部分,再到多種所有制成份平等競爭相互促進的觀念躍遷。所有制歧視已經從理論到實踐被基本清除。但是實踐效果如何,還是一個有爭議的問題。

社會上有一部分人認為,當前市場秩序建設的要害仍然是不同所有制成份的不平等競爭問題,認為非公經濟,尤其是國內私營經濟與國有經濟存在著嚴重的不平等競爭,這是阻礙私營經濟繼續繁榮發展的根本問題。筆者的意見與此不同,基本判斷是:市場經濟秩序還很不完善,競爭中的不平等現象的確普遍存在,但是市場環境對於公、私經濟已經不再有一邊倒的有利或者不利的傾向性,在有些環節政策環境可能對國有經濟更加有利,而在另一些環節也可能對私營經濟更加有利。總體上制度環境對誰有利,這不能根據個別案例,或者局部現象作出判斷,而隻能根據更加完整的統計數據,更加系統的理論分析,從宏觀層面予以把握。三十余年來,非公經濟的發展環境持續向好,越來越好。很長一段時間裡,由於公有經濟對市場機制的不適應,推進市場經濟改革本身就是對非公經濟的最大利好,極大地加快了非公經濟的發展。上世紀九十年代國有經濟實行“抓大放小”改革方針,城鄉集體經濟加快“改制”步伐,為私營經濟騰出更大發展空間。至此,私營經濟在小規模生產、小規模經營領域相對於公有經濟的環境優勢與競爭優勢雙雙確立。在此期間大中型國有企業的公司制改革也向私營經濟、港澳台資本與外商投資打開門戶,非公經濟利用資本市場快速發展。一部分私人資本抓住機會,包括國有資產管理出現漏洞的機會,迅速擴張。進入新世紀以來,由於民間資本的大規模積累,非公經濟加快發展,尤其是向大規模生產、經營領域滲透與擴張的欲望更加強烈,執政者又順應這一要求,連續出台了兩個支持與引導非公經濟發展的“36條”,非公經濟發展環境進一步寬鬆。非公經濟,特別是國內私營經濟發展的市場環境是否有利,最重要的判斷標准應該是其發展的規模與速度本身。三十年來,我國私營經濟經歷了持續、高速、超常規的發展,其絕對規模與相對規模的擴張為全世界各國的私營企業主所難以企及。說這樣的發展是在自始至終受歧視、被打壓的不利環境下取得的,邏輯上很難成立。這樣說,是否就不需要市場改革的進一步推進、市場秩序的進一步完善了呢?當然不是。改革任務仍然是緊迫和艱巨的,關鍵是市場秩序的完善要建立在對不平等競爭現象科學分析的基礎之上。

二、 市場准入與壟斷領域的改革

應當如何看待當前公、私經濟在市場准入方面面臨的不同環境呢?計劃經濟下,國家自己辦企業,國有企業自然沒有市場准入問題,但私營經濟卻在被全面禁止之列,隻能在公有制經濟的縫隙中生存。改革三十年來,市場對私營經濟的大門逐步打開,它總是以最快的速度發展,佔領幾乎所有制度允許的生存空間(甚至在一些正規制度嚴格限止的地方,私營經濟也仍然能夠以灰黑的色調悄無聲息的漫延)。到2005年,私營企業已經全面進入二、三次產業所有競爭性領域,甚至在一部分具有寡頭壟斷特征的產業領域也有不俗的表現。非公經濟在競爭性領域的市場進入基本上已經沒有障礙。

2005年2月,國務院發布《關於鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》, 即“非公36條”,這是新中國成立以來首部以促進非公有制經濟發展為主題的中央政府文件。文件意在消除影響非公有制經濟發展的體制性障礙,確立平等的市場主體地位﹔基本的切入點是放寬市場准入。文件提出六大行業准入:(1)電力、電信、鐵路、民航、石油等壟斷行業和領域﹔(2)商業性礦產資源的勘查開發﹔(3)城鎮供水、供氣、供熱、公共交通、污水垃圾處理等市政公用事業和基礎設施﹔(4)教育、科研、衛生、文化、體育等社會事業的非營利性和營利性領域﹔(5)金融服務業﹔(6)國防科技工業建設領域。2010年5月,國務院出台《關於鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》,俗稱民間投資36條,或稱“新36條”,重申六大准入行業,並對准入范圍做進一步具體規定,意在切實拓寬民營資本的投資領域、投資渠道和投資方式。兩個“36條”根據黨的十六屆三中全會精神,“放寬市場准入,允許非公有資本進入法律法規未禁入的基礎設施、公用事業及其他行業和領域。非公有制企業在投融資、稅收、土地使用和對外貿易等方面,與其他企業享受同等待遇。”所放開的六大產業領域,18個具體行業,涵蓋了當下私營企業因制度壁壘未能進入的壟斷性領域的大部分。至此,我國市場准入制度中的所有制歧視被從源頭上清除,私營企業終於取得了與其他企業在國民經濟各領域平等競爭的同等地位。這是市場秩序建設邁出的重要一步,理應受到各方面贊許。

但是,文件的實施效果從一開始就受到質疑。特別是2006年國資委出台《關於推進國有資本調整和國有企業重組的指導意見》,明確提出電信、能源等七大行業要由國有經濟控制,被認為是對 “非公36條”放寬市場准入精神的顛覆。 2008年世界金融危機之后,國家“4萬億投資計劃”更多通過國字號企業實施,局部的“國進民退”屢遭非議,“非公36條”被認為“玻璃門”,甚至“一紙空文”。 “新36條”文件的規定雖然更加具體明確,但相關方面還是不滿意,認為各級政府部門在結合實際制定實施細則、採取配套實施措施方面進展有限。

為什麼會出現不同意見呢?原因可能與兩個認識不一致有關:一是對市場准入制度的認識不一致﹔二是對壟斷領域改革目標的認識不一致。

(1)市場准入制度是市場經濟中政府規制的重要內容,與市場失效的必然性有關,適當運用的市場准入制度,包括為改善市場供給質量,減少不必要的過度競爭而採取的審批程序、資格限制等,都是有利於提高效率的。當然審批的條件和標准都應該以企業的稟賦差距為依據,而不應該採取所有制歧視,或者其它不適合經濟規律的歧視性標准。兩個“非公36條”的目的都在於清除市場准入制度中的所有制歧視,保証制度的公平與公正,促進不同所有制經濟的平等競爭。清除市場准入制度中的所有制歧視,不等於清除市場准入制度本身。貫徹兩個“非公36條”也不等於取消所有的審批程度和資格限制。這就需要有對下位文件的重新修訂。長期以來在計劃經濟體制下形成的政策法規、管理體制、辦事程序,包括市場准入制度在各行各業的細則,對民營企業的發展都有不同程度的歧視和影響。這需要對各級政府文件中有關內容逐篇、逐條、逐段加以審查,廢止其中違背雙“36條”的規定,建立符合文件精神的新規定。對兩個“36條”實施效果的批評來自兩個方面:一是一部分“相關部門”對修改舊文件不熱心,影響到文件精神的貫徹落實,這種做法理應受到批評﹔二是一部分當事人將清除所有制歧視理解為清除所有的市場准入限制,因此對政府的作為不滿意,對此需要說理解釋,以消除誤解。

(2)壟斷領域改革目標不是私有化,向私營經濟打開市場准入的大門,並不等於承諾國有經濟從這些產業領域的大規模退出。相反,從公有制為主體的基本經濟制度的要求出發,國家希望通過開放的、平等的市場競爭,提高國有經濟的實力,保持和增強國有經濟在關鍵領域的控制力。2006年國資委出台了《關於推進國有資本調整和國有企業重組的指導意見》,明確提出電信、能源等七大行業將由國有經濟控制,這不是顛覆“非公36條”放開市場准入的精神,而恰恰是與“非公36條”相配套的必要措施。當然,國有經濟應當在平等競爭的市場環境下實現這一目標,這也是國資委這些年一直在推進的工作。改革不是對公有制經濟的不斷侵蝕,而是在平等競爭中公、私經濟的相互促進。理論家有必要不斷地向私營企業主講清楚這個改革的大道理。國家打開壟斷領域的市場准入之門,同時繼續保持國有經濟在壟斷領域的經營與投資,其明確無誤的信號是:歡迎投資,歡迎競爭,歡迎合作,不僅是對私營企業主,而且也是對境外、國外投資者。壟斷領域存在市場壁壘,這是市場經濟的普遍規律。市場的先佔者會利用規模優勢、人才優勢,網絡優勢和渠道優勢等等,構筑市場壁壘維護自身利益,這無可厚非,國有壟斷企業會這麼做,其他壟斷企業也會這麼做。關鍵是國有企業不應該借助政府強力來保護壟斷地位,或者說,國家不應該向國有壟斷企業提供額外的扶持政策。 因此,問題還是要歸結為清理政府不適合文件精神的過時做法,籠統地抱怨壟斷市場競爭壁壘是沒有道理的。需要強調的是,由於國有經濟在許多壟斷領域近乎獨佔的現狀,目前政府對壟斷企業的任何“優惠”,包括放鬆規制,事實上都具有所有制傾向性。比如對國有壟斷企業利潤上繳比例要求過低,促使壟斷企業的過度擴張,既不利於壟斷“廋身”的改革目標,也不利於壟斷領域非公經濟的進入。總之,壟斷領域改革的當務之急是健全反壟斷法制,強化政府對壟斷企業的規制,改革國有資產管理體制,營造對多種所有制經濟公平、開放的市場環境。我們在有關國有企業改革的章節已經討論過這些問題。很顯然,這也是大家在討論建立平等競爭的市場秩序時十分關注的問題。

(責編:萬鵬、趙晶)

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