人的城鎮化重在農民工市民化。人的城鎮化的過程，是農民進入城鎮就業並融入城鎮生活的過程，就是說，農民工市民化是推進人的城鎮化的核心。城鎮化要實現包容性增長，“重頭戲”是解決好農民工市民化的問題。當前，實現農民工市民化到了臨界點。一方面，農民工在城鎮居住呈長期化趨勢，他們中的八成即使不放開戶籍也要留在城鎮，就是說，實現農民工市民化有很強的現實需求。另一方面，農民工長期融不進城市社會，長期享受不到應有的權利，累積了大量的社會矛盾和風險。在這個背景下，需要盡快實現有條件農民工的市民化。對於農民工市民化的具體條件，大中小城市可以有不同的標准，但這件事方向要明確、決心要堅定，爭取未來3到5年把有條件農民工市民化的問題初步解決。隨著新生代農民工規模的逐步擴大，這件事不能再長期拖下去了。

把人的城鎮化作為新型城鎮化的出發點、落腳點。一是堅持以人的城鎮化帶動工業化的轉型升級，帶動產業結構調整，由此將形成服務業發展的大環境。如果我國消費主導的經濟轉型明顯加快，未來10年，服務業比重有望達到60%左右，服務業就業佔比有望達到50%以上。按照這個預測，到2020年全國勞動就業人口約為9.3億，其中在服務業就業的人口將不少於4.5億。服務業尤其是現代服務業就業人口規模的擴大，將明顯拉動中等收入群體比重的提高。二是堅持以人的城鎮化帶動城鄉一體化。當前，我國已進入以城鎮化拉動城鄉一體化的新階段。客觀說，前些年新農村建設投入不少，但總體看成效不明顯，並且難以持久。為什麼？重要原因在於沒有把城鎮化的因素綜合考慮在內。通過人的城鎮化拉動城鄉一體化，應當成為城鎮化轉型發展的重大任務。三是推進以放開戶籍為重點的制度創新。當前，城鎮化進程中的許多矛盾和問題，大都與人的城鎮化的體制機制改革滯后相關。充分釋放城鎮化巨大的內需潛力，需要以更大的決心和魄力推進戶籍制度、土地制度、公共服務制度等方面的改革創新。以戶籍制度為例，我國城鄉二元分割的戶籍制度始於20世紀50年代末，至今已有50多年的歷史，成為橫亙在城鄉居民之間的一道難以逾越的制度“鴻溝”，並由此形成城鄉居民之間權利的不平等、享有公共資源和社會福利的不平等。對此，需要分步推進戶籍制度改革。例如，1至2年內，剝離戶籍制度的福利分配功能，在中小城鎮全面取消戶籍制度，建立人口登記制度﹔3至5年內，除某些特大城市外，其他大中城市的戶籍制度基本放開，全面實施居住証制度﹔5至8年內，全面實行以身份証代碼為唯一標識的人口登記制度。

在推進戶籍制度改革的同時，需要“完善相關公共服務及社會保障制度”，盡快出台全國統一的基本公共服務均等化政策，解決農民工面臨的最急迫的子女教育、養老與醫療保險、基本住房保障等問題，推動城鄉基本公共服務制度的對接、融合。與此同時，在推進新型城鎮化中保護農民合法權益，重在完善農村土地出讓制度。從一些地方的實踐看，需要指出的是土地不是國家無償給農民的一種福利，不能把“雙放棄”(放棄承包地和宅基地)作為農民進城落戶的先決條件，更不能強制性要求農民退地。就是說，農民工的市民權利不能以土地權利換取。從法律上保障農地使用權的物權性質，在嚴格用途管制的前提下，賦予農民工對承包土地、宅基地、農房和集體資產股權更大的處置權，是實現農民工市民化的重要保障。

(作者為中國(海南)改革發展研究院院長)