推動政府向地方放權 調動地方積極性

中國是一個大國，中央地方關系事關改革發展全局。過去30多年中，中央地方關系的改革在推動市場經濟體制的建立中發揮了重要作用。改革開放初期，對計劃經濟的突破，很重要的前提是中央改變了無所不包的經濟管理權限，將許多經濟管理權下放到地方。在決定建立市場經濟體制之后，很快於1993年啟動了中央地方分稅制改革，通過事權下放調動地方積極性，財權上收強化中央的宏觀調控能力。在這個前提下，推動了政府經濟職能由微觀管理向宏觀調控的轉變。目前的突出矛盾是，中央對地方經濟社會事務的干預仍然較多，中央地方事權與財力不匹配，中央地方公共職責劃分不清晰等。

在完善市場經濟體制、轉變經濟發展方式成為主要任務的今天，中央地方關系改革仍需要加快推進中央向地方放權，在改變政府主導型經濟增長方式的同時，建立規范的中央地方公共職責分工體制，逐步將中央和各級地方政府的公共服務職責明確化、法定化、可問責，以此規劃各級政府的財力配置。

一、進一步下放投資、生產經營活動審批權。多年來的改革實踐表明，中央對地方投資、生產經營活動過多地進行審批，強化了經濟領域的行政管制，不利於調動地方積極性，不利於發揮市場作用。同時，也難以真正達到中央希望的結果，比如也會出現重復建設等結果。中央盡可能將投資、生產經營活動審判權下放給地方，有利於調動地方積極性。而且，地方政府比中央政府更接近地方項目，更能夠獲得項目的真實信息，由地方審批更能夠提高決策效率和實現決策的科學性。因此，這次機構改革和政府職能轉變方案中，很重要的內容是中央將投資、生產經營活動審批權盡可能地下放給地方。就投資審批權而言，對已列入國家有關規劃需要審批的項目，除特定情況和需要總量控制之外，在按行政審批制度改革原則減少審批后，一律由地方政府審批﹔對國家扶持地方的一些項目，國務院部門隻確定投資方向、原則和標准，具體由地方政府安排。就生產經營活動的審批權而言，凡直接面向基層、量大面廣或由地方實施更方便有效的生產經營活動審批，一律下放地方。

二、進一步下放中觀管理的決策權。改革開放30多年來，中央地方關系處理上，在區分微觀管理和宏觀管理上有了很大的進展，就是微觀管理盡可能下放到地方，宏觀管理盡可能上收中央，但事實上還有介於微觀管理和宏觀管理之間的，即中觀層面的管理。比如一個地級市的經濟社會發展規劃，在現行中央地方體制下，需要由國家發改委審批。事實上，這些發展規劃對地方的發展影響深遠，需要作出大量的調研，以及謹慎、縝密的論証以保証其科學性。中央在這些方面如果管得過細，一方面難以真正管好，另一方面加大了中央層面的決策負擔，還不利於充分調動地方政府的積極性和能動性。未來的改革方向是，盡可能將中觀的管理放到省一級政府，由此使中央政府的決策負擔降下來，把更多精力集中到事關長遠和全局的能源、環境、對外開放等中長期戰略職能的強化上，做好宏觀經濟管理。

三、進一步下放財政管理權。1993年以來的中央地方分稅制改革不到位，很重要的是事權下放了，但財權下放不到位。這使得地方政府難以確保與履行公共服務職能相應的財力。因此，中央政府在向地方政府放權的同時，還需要下放相應的財權，使各級政府的事權與財力相匹配。

第一，建立一般性轉移支付為主的轉移支付制度。一般性轉移支付與專項轉移支付相比有一個很重要的區別，就是專項轉移支付對於地方政府來說，不能靈活支配，而一般性轉移支付地方政府可以靈活支配。目前以專項轉移支付為主的轉移支付制度不僅降低了地方政府的財政管理權，還造成“跑部錢進”現象。因此，提高地方政府財政管理權，需要逐步減少專項轉移支付，建立公式化、以一般性轉移支付為主的轉移支付體系，提高地方政府公共服務的財力保障機制。

第二，加快培育地方主體稅種，逐步形成地方稅體系。地方政府財政管理權比較小，還表現為在現行中央地方分稅制框架下，地方稅缺乏主體稅種，導致地方政府通過土地征用等不合理的渠道擴大財源，難以把公共服務作為自己的主要職能，造成地方治理難以克服的矛盾和問題。從現實情況看，下一步的稅制改革調整應把房產稅、物業稅、個人所得稅等更多地劃歸地方政府，作為地方政府穩定的稅源。

第三，重點強化縣（市）一級政府的財政管理權。在加快城鎮化發展轉型，推進城鄉一體化的特定背景下，縣（市）一級政府能否確保穩定的財源，對推進城鄉公共服務一體化，加快人口城鎮化進程十分關鍵。因此，需要省與中央在加大一般性轉移支付的改革中，重點保障縣（市）一級政府履行公共服務基本職責的財力，使其職能主要轉變為提供公共服務、加強社會管理。（來源:《紫光閣》2013年 第四期）