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專家:深化機構改革應關注的四個問題
周志忍
2013年04月27日14:00   來源:紫光閣
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問題三:國家直接經營和監管機構並存問題

按照經濟學基礎理論,自然壟斷行業存在多種弊端,因而需要政府干預。政府干預可以從兩種方式中選擇:一是實行國有化,二是對私營企業實施管制。從英國的經驗看,在電信、電力、鐵路等行業國有國營時期,沒有專門的監管機構,只是私有化之后才設立了相應的管制機構。也就是說,國有化和管制兩者取其一,不必同時進行。原因在於,通過直接擁有和直接經營,國家相應獲得了人事任免、資源投入、重大事項決策、價格確定等方面的權力,理應克服自然壟斷可能帶來的弊端和風險。與經濟學常識和國際經驗相違背的是,我國存在著國家直接經營與監管機構並存的問題。

從實踐來看,國家直接經營和監管機構並存確實帶來了一系列問題。首先是反壟斷面臨的尷尬。壟斷及其潛在風險是政府管制的主要理由,反壟斷的首要對象應是電信、電力、郵政、鐵路等行業的大壟斷企業,但這些被監管行業都有一個“婆婆”,反壟斷執法機構與行業監管者之間的關系就變得復雜而敏感,反壟斷法能否在這些行業得到有效執行面臨著巨大的挑戰。其次是監管的有效性難題。監管者和被監管者是同母所生,存在難以撇清的利益同盟關系,增加了監管的難度。

處理這些問題,可以借鑒英國的做法,其中特別富有啟發意義的是:英國是在電力私有化之后設立獨立管制機構的,體現了國有化和管制兩者取其一的常識和原則,沒有重復設置機構﹔監管機構比較精干,最初20多人專門負責電力行業管制,目前不到120人負責電力和天然氣行業的監管﹔監管機構的人員組成具有特色,多數屬於一般輔助人員,決策職責由董事會承擔,董事會成員來自社會各界,與電力公司沒有直接的利益關系﹔設立了一系列的戰略目標和績效評價指標,體現出公共利益、社會責任和回應性等理念﹔運作高度透明公開,包括公開目標實現情況的年度績效報告,完全公開決策依據和相關調研數據,公開機構各類工作的人員數量、分布及其工資檔次,公開機構開支情況﹔為了提高效率節約開支,該部門提出並連續實現了“RPI-3”的目標,即部門開支增長率低於零售物價指數3個百分點,據測算,如果目標實現,2010-2015年間可以節約成本1100萬英鎊。

還有一個做法就是用實際結果証明自己存在的必要性。這需要明確理念、目標、實際結果、成本-收益狀況。如果機構花費的巨大成本大於所期望的社會效益,那我們寧可忍受一些管理缺位的弊端。在這裡,美國政府實施的“日落法則”可資借鑒。按照日落法則,不論增設新的部門,還是現存部門提出新的要求如賦予新的權力、授予管理靈活性、增加預算、增加人員編制等,必須同時提出具體的可衡量的結果目標,如果部門要求得到滿足但特定時期內沒有取得所期望的結果,那麼新設部門會被撤銷,現存部門獲得的新權力或享有的管理靈活性會被收回,所增加的預算或人員編制會被終止。這就像“日落”一樣是一個自動過程,部門負有証明效果的義務。美國聯邦眾議院為此設立了“日落委員會”(Sunset Commission),《聯邦機構績效評鑒與日落法》(Federal Agency Performance Review and Sunset Act)正在緊鑼密鼓的審議中。機構設置、權力授予和資源配置等與結果脫節,無異於給了部門一張空白支票,地盤和權力爭奪也就順理成章,無端浪費巨大社會資源。

(責編:萬鵬、趙晶)

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