問題二：合理平衡推進和管制兩類職責

政府功能可以劃分為“推進”和“管制”兩種基本類型，特定政府部門往往同時承擔兩類職責，這點在行業管理部門尤其明顯。所謂推進，就是保証行業的健康和持續發展，具體措施包括科學規劃指導、投入國家資金扶持或給予政策優惠、創造並維護良好的市場環境、合理定價以便行業能自我積累和健康發展等。所謂管制，則立足於保護公共利益和社會福利，具體措施包括創造公平的競爭環境、保証安全生產、保護環境和堅持可持續發展、保護職工權益、保護消費者權益等。簡單說，推進類似於為“加速”行業發展，而管制則有點“減速”的成分，兩類職責之間的內在矛盾是顯而易見的，其根源主要在企業的外部性。比如，減少環境保護和安全方面的投資、忽視職工和消費者權益有助於行業經濟效益，但會造成資源的非優化配置和社會福利的損失。解決外部性是政府干預的重要理由，干預的主要方式則是管制，不論涉及安全、環保還是權益保護，管制無疑會增加企業的成本，從而產生“減速”的作用。行業管理部門把推進和管制職責集於一身，等於“油門”和“剎車”同時管，兩者之間合理的動態平衡就成為管理中的一個難題。

從國際經驗來看，被管制的行業主體是民營企業且處於高度競爭的環境下，推進和管制的界限比較模糊，管制成為政府部門的工作重點。平衡兩類職責所要解決的主要問題是：如何在保護公共利益和社會福利的前提下，避免給企業帶來難以承受的成本和負擔，進而損害行業的生存和發展。這就是美國出台空氣質量法等環保法律時強調社會成本核算的原因。我國的一個特色是，一些行業的行為主體主要是國有企業，而且佔據不同程度的壟斷。對這些行業而言，主管部門成了企業的“婆婆”，兩者共同構成公共部門的一部分，共同向政府承擔資產保值和增值的責任。換句話說，這些行業主管部門具有了和企業一樣的“底線目標”即保証經濟效益，當此類行業面臨全面虧損時，主管部門將承擔巨大壓力。

合理平衡推進和管制這兩類職責可以採取多種方式。從職責分工角度，可以考慮推進和管制職責的結構性分離，由不同部門分別承擔兩類職責。這方面的一個例子是德國鐵路部門，聯邦鐵路局負責鐵路監管（管制職責），交通部鐵道司負責鐵路行業規劃管理（推進職責）。另一方案是維持現有機構設置和職責分工，用完善管理和改革責任制度來促使部門合理平衡兩類職責，比如構建科學、先進的部門績效評價體系。