廉政創新的策略選擇：不能依賴微觀行動理論和中觀治理理論

　　解決策略選擇問題是廉政改革的基礎。微觀行動理論認為應採用“摸著石頭過河”的方法，把基層政府作為廉政創新的第一主體，從基層開始自下而上地推行廉政創新，再向全國推廣。廉政創新是一項充滿風險的事業，特別是那些對於存在爭議的制度措施比如官員財產申報等而言，從基層開始試行會減少政治風險，減輕社會壓力。

　　中觀治理理論則認為，應重視公民社會組織的參與作用，把中層組織建設作為廉政建設的重點，形成治理網絡，發揮中層組織承上啟下的作用，讓廉政創新從中間向兩邊拓展。但客觀地說，我國的社會團體力量仍過於薄弱，社會公眾的參與效能感仍不足，他們難以承擔起廉政改革的重任。

　　在這裡需指出，改革開放以來，政府制定出台了一系列廉政制度，但從總體上看，這些廉政制度尚未形成整體力量，其原因在於缺乏廉政理論指導和頂層設計，以致廉政制度應急性強於規劃性、短期性強於長期性。對於廉政創新來說，“摸石頭”已經難以應付層出不窮的腐敗問題，並會使廉政改革陷入停頓，因此必須從宏觀上明確廉政創新的總體戰略和路線圖，消除廉政制度的應急性色彩，強化其預見性和持續性。頂層設計並不是零散的“方案”、“規劃”的制定，也不是簡單的查漏補缺，而是把廉政改革作為一項社會工程，從政治發展角度審視和評估廉政創新的必要性和可行性，確定廉政創新的工作環節、重點步驟以及階段目標，引導廉政改革的整體推進。頂層設計要求廉政改革與政治發展和社會民意相一致，吸納有益行政體制改革要素，形成廉政創新內核。如此，頂層設計的憲政原則是什麼、頂層設計與懲治防體系發展規劃如何協調、頂層設計應該優先考慮哪些制度內容，包括國家預算民主制度、官員財產申報制度、行政信息公開制度、舉報人保護制度等，均需著眼於廉政建設的長遠規劃作出選擇。

　　廉政改革的關鍵是有效制約公權力

　　如何更有效地制約公共權力?解決這個問題是廉政改革的關鍵。在理論界，不同學者提出了不同的制約思路。

　　權力制約權力論以天賦人權理論為基礎，認為權力必須受到有效制約，要制約權力，應在橫向上配置給三個權力主體，即立法、行政和司法三大部門，通過它們之間的權責規定和運行過程中的相互制衡，從而避免權力被濫用。

　　權利制約權力論以社會契約理論為基礎，認為政府權力是有限的，公民、社團可以通過行使選舉、罷免、言論自由、參與及非暴力反抗等民主權利對權力主體進行制約，從而讓權力不敢逾越邊界。

　　以道德制約權力論以經濟人假設理論為基礎，認為人性本惡，不對權力加以制約，任何權力主體都可能侵犯公民的自由和權利，故應把外在的道德准則轉化為權力主體內心的道德自律，通過強化道德修養和道德意志，培養權力主體的自我約束能力，從而保証權力的廉潔性。

　　其實，制約的關鍵在於適度分權，避免權力過於集中。從現有分權途徑來看，我們並非要採取西方的分權做法，而是結合中國國情，對權力運行過程進行功能分解，讓決策權、執行權、監督權分屬於不同的權力主體，形成既協調一致又相互制約的局面。

　　在這裡，有兩個問題需要我們關注，一是權力結構改革的核心是什麼。這個問題從縱向方面涉及到政府、市場、社會之間的關系，從橫向方面涉及到決策權、執行權、監督權之間的協調和制約關系;二是權力配置的關鍵是什麼。這個問題從內部涉及到權力與責任之間的關系，從外部涉及到權力與制約之間關系。針對於此，在權力結構方面，我們需要圍繞“職能”重新梳理政府、市場和社會的各自定位，明確劃定政府職能、市場職能與社會職能之間的界限，各自履行應有的職能。在權力配置方面，需要明確權力配置的本質是權力資源的重新分配，其關鍵在於杜絕個別強勢集團和既得利益集團壟斷國家政治生活中的權力資源，實現權力資源分配的分散化和相對平等化，讓不同階層或集團能夠擁有不同性質的權力資源，進而讓這些權力資源代表不同的利益權利和地位。