領導人的權力交接：正式制度與慣例創制

　　從各國經驗來看，最高領導人權力更迭制度主要有三種基本類型：一是民主政體下的民選領導人制度，二是王位繼承制度即世襲制，三是指定接班人制度。后兩者都發生在非民主政體中，但與一些國家通過政變實現最高權力更迭不同，無論是世襲制還是指定接班制，都以“制度”的形式存在，而且實行世襲制的國家，權力更迭一般還都很平穩。不過，制度確有優劣之分，如同法律有“良法”和“惡法”一樣。世襲制下權力更迭的平穩，只是因為它最大限度地排除了競爭;指定接班制則常常引發“權力繼承危機”，不但造成欽定接班人接掌權力的困難，也易導致政局不穩和政治衰敗。

　　改革建立在人治或人格化基礎上的領導體制，以制定好的制度改造傳統型權威和魅力(chrisma)型權威的支配，形成法定—理性型權威，是鄧小平思考黨和國家領導制度改革時著重考慮解決的問題。

　　1982年設立中央顧問委員會是中共走向制度化的權力轉移的初步嘗試，不過這種以“半退”形式對老革命的權力限制主要是折中妥協的結果，是過渡性的權宜設計，少數革命元老事實上被排除在適用范圍之外，這也使上世紀80年代的幾次權力交接充滿“非正式政治”的色彩。倒是省部級干部制度改革取得重要進展，1982年2月通過的《中共中央關於建立老干部退休制度的決定》規定，正部級官員65歲、副部級以下官員60歲為退休年齡。這一規定適用至今。

　　《中國共產黨章程》並沒有明文規定中央委員會總書記的任期，僅規定中央委員會每屆任期五年。但憲法第79條規定：中華人民共和國主席、副主席每屆任期同全國人民代表大會每屆任期相同，連續任職不得超過兩屆。因此當總書記同時擔任國家主席時，從法理上講總書記應遵守憲法對國家主席的任期規定。1993年3月，時任中共中央總書記的江澤民在八屆全國人大一次會議上當選為中華人民共和國主席，五年后再次當選。在任職十年之后，江澤民於2003年3月卸任，總書記胡錦濤當選為國家主席，次年9月又接任中央軍委主席。這是1949年以來黨和國家最高領導人第一次實現權力平穩交接。其意義在於憲法有明文規定的國家主席連續任職不得超過兩屆的正式制度得到遵從，而黨章沒有明文規定的黨的總書記的任職期限，經此創制形成連續任職不得超過兩屆即“十年換屆”的慣例，從而使中共提出的“依法治國首先是依憲治國”的承諾在最高權力交接的層面得以落實。而胡錦濤在今年3月十二屆全國人大一次會議上“全退”(此前已卸任中共中央軍委主席)，則是進一步強化了上述正式制度和慣例。

　　同歷史、傳統和習俗一樣，“慣例”是一種非正式制度，一旦形成也會產生“路徑依賴”。但畢竟相比於正規制度，慣例在實際操作中有相當大的彈性，往往取決於領導人的品格和胸懷。 政治繼承的制度化是整個政治體系制度化的關鍵，為避免正式制度與慣例的拉扯，有必要把已經形成的制度要素有機連接起來，譬如黨章和憲法規定的連接，形成一個制度體系。至於新領導人的選擇及新舊領導人權力關系的界定，現有的共治式協商政治尚不能有效解決政治運行和領導人權力行使的可預測性問題，這些都要通過制度深化來解決。這當然需要執政領導人有更大的膽識和勇氣，但也是中國共產黨從現代化取向的政黨走向現代政黨的必經途徑，進一步說，是維系執政黨可持續執政必須通過的考驗。

　　(作者為北京大學馬克思主義學院教授、博導，社會發展研究所所長)