糧食安全始終是關系國計民生和國家戰略的重大問題。改革開放以來，我國糧食綜合生產能力穩步提高，以佔世界7%的耕地養活了佔世界22%的人口。從發展趨勢看，我國糧食消費需求將越來越呈剛性增長，供需矛盾日益突出。加強糧食問題的宏觀調控，妥善處理好各種關系，是保障國家糧食安全的關鍵。

　　一、上與下的關系——政府要糧 農民要錢

　　民以食為天，解決好十幾億人的吃飯問題始終是治國安邦的頭等大事，保障糧食供給是中央政府的基本目標。為此，國家設置了18億畝的耕地紅線，劃定了基本農田保護區，出台了一系列扶持糧食生產的政策措施。但糧食安全卻不是農民的目標，對每一個農民來說，最關心的是如何提高收入，無論宣傳工作如何出色，也不會使農民自覺自願地減少收入來種植糧食。在一定條件下，農民在家種田還是外出打工，在家種田是種糧還是種其他作物，主要取決於比較利益的高低。目前全國已有約2.5億農村勞動力轉移到非農領域就業，據抽樣調查，2009年農民外出務工月平均工資為1659元，每畝糧食淨收益僅192.4元，種糧農民辛辛苦苦忙活一年，不如打工一個月收入，因此也就不會把主要精力放在種糧上了。另一方面，對基層政府來說，糧食生產更多的是一種政治任務，缺乏經濟熱情。產糧大縣往往是工業弱縣、財政窮縣，在糧價較低和稅收貢獻優先的情況下，糧食生產需要投入大量資金，卻難以帶動GDP增加和稅收的增加，遠遠沒有工業項目和招商引資來得快，形成越抓糧食越窮的怪圈。在目前績效考核體系下，基層政府種糧抓糧的積極性受到嚴重影響。

　　如何協調國家、地方政府和農民三者利益關系，形成上下齊心協力、齊抓共管促進糧食生產的良好局面，關鍵是要調動“兩個積極性”：一是調動農民種糧積極性。最基本的原則就是加大強農惠農政策力度，強化農民種糧利益引導，提高比較收益，使農民種糧不吃虧。在現有基礎上中央財政要逐年較大幅度擴大對農民種糧的補貼規模，提高補貼標准。同時，在現有糧食補貼的基礎上，增加對種糧大戶的補貼，按照種糧大戶耕地面積或提供的商品糧數量，提供相應的補貼，並在信貸、科技推廣、農業機械作業等方面給予重點扶植，加快培育“核心糧農”。建立國內糧價與國際糧價的聯動機制，大幅提高保護價水平，充分利用WTO“綠箱”、“黃箱”政策，大幅增加對種糧農民直接補貼，增強補貼對調動農民種糧積極性的瞄准度。二是調動地方政府抓糧的積極性。要進一步加大對糧食主產區尤其是商品糧調出地區財政轉移支付力度和獎補力度，建立產區和銷區利益補償機制，把糧食生產納入地方政府績效考核體系，對不同功能區實行有區別的績效考核標准，不再以GDP論英雄，讓重農抓糧的地方在政治上有榮譽、經濟上得實惠、工作上添動力。

　　二、農與工的關系——工農產品價格剪刀差依然在擴大

　　農業是工業的基礎。建國至改革開放的20多年裡，國家通過工農產品價格剪刀差的形式，無償從農民手裡拿走了6000－8000億元資金，為工業發展提供了原始積累。今天，在糧食領域，出現了新剪刀差現象。一是農資與糧食的價格差越來越大。過去25年間，農資價格上漲了20倍左右，而糧食價格上漲隻有五倍左右，糧食價格的上漲幅度遠遠落后於農資等工業品價格的上漲幅度。二是農產品內部比價不合理，種糧與種經濟作物的效益差距逐步擴大。雖然國家對稻谷、小麥等重要糧食品種實行了最低收購價政策，但種糧與種蔬菜、水果等其他經濟作物相比，效益仍然太低。三是農產品與其他工業品比價不合理。改革開放30多年來，糧食價格隻上漲五倍左右，而不少工業品卻上漲了幾十倍，高的甚至幾百倍。

　　這種新的剪刀差，嚴重挫傷了農民的種糧積極性，直接導致糧食供給動力不足。許多農民寧願背井離鄉，來到城市打工，也不願意留在農村。形成這種新剪刀差的重要原因，就是糧價形成機制的不完全市場化和農資、勞動力等要素價格相對市場化之間的矛盾。處理好這種新型剪刀差，保持糧食穩定供給，需要多措並舉，基本方法就是以工補農。其中重要一條就是發揮市場機制的調節作用，讓糧價回歸合理價位，適度上漲。隻有糧價在合理范圍內，農民對種糧有利可圖，才能調動農民的種糧積極性，增加糧食供給，這也是保障糧食安全的基本措施。至於城市中的低收入者，則通過社會保障等途徑，借鑒國外做法，發給食品補貼券，使其不至於因糧價的上漲而吃不飽飯。2011年，全國城市享受低保的人口為2310萬人，每人每年補貼1000元也隻需要231億元，而給農民的糧食和良種補貼兩項加起來比這個數字要大得多。

　　三、南與北的關系——北糧南調的大反轉帶來資源配置的大錯位

　　南方是我國傳統糧倉，歷史上，“南糧北調”在宋代已經成型的格局並一直是我國糧食供給的主基調，“湖廣熟，天下足”等民謠就是“南糧北調”的生動寫照。據記載，明朝京杭大運河從南向北運糧的漕船達9000多艘，清朝每年從南方征收北運的漕糧多達400萬石。改革開放以來，特別是近10多年來，我國糧食供應格局逐漸發生變化，南方尤其是沿海發達地區如上海、浙江、廣東、福建等歷史上著名的“魚米之鄉”，隨著工商業的發展、人口的大量涌入，糧食生產在萎縮，而糧食需求呈剛性增長，“南糧北調”的大格局來一個大反轉，逐漸演變成“北糧南調”。國家新規劃的七區二十三帶約800個糧食主產大縣，絕大多數在北方。

　　“北糧南調”是政策引導、市場選擇等多重因素共同作用等結果，在國際國內糧食供求處於並將長期處於緊平衡態勢下，糧食生產供應過於集中於北方，南方糧食產需缺口持續擴大，這種地區產需大反轉，帶來的最大問題是在宋代即已成型的南北農業生產資源配置的大錯位。一是水土資源短缺凸顯了北方糧食生產的不可持續性。北方地區（包括鬆遼、海河、黃河、淮河、內陸河五大流域片）水資源短缺矛盾突出，人口佔全國的46.5%，耕地佔64.8%，但水資源僅佔19.6%，平均每畝耕地水量僅為南方的1/3。華北農業發展依賴的是200萬口機井對地下水的掠奪性開採，華北地下水超採達1200億立方米，京津冀5萬平方公裡形成了世界上最大的地下水降落漏斗區。東北地區從過去的旱作農業轉種水稻也加劇了水土資源矛盾，尤其是黑土地耕作層正加速破壞。投資幾千億的南水北調工程何時發揮效益，能發揮多大效益還是一個未知數。所有這些表明如果不及時採取改進措施，北方糧食生產將難以為繼。二是南方發展糧食生產的優勢和潛力受到抑制。南方歷來水量充沛、土壤肥沃，具有發展糧食生產特別是稻谷生產得天獨厚的自然資源條件，也因此成就了湖南、江蘇、浙江等地“魚米之鄉”的美譽。改革開放以來，國家給予沿海地區率先發展的政策支持，南方農田水利等基礎設施建設、農業機械化水平、科技支撐能力等明顯優於北方，盡管糧食總產量逐漸滑坡，但糧食生產能力較強，單產水平總體較高，而這種優勢和潛力隨著工業化、城鎮化的快速推進而被掩蓋，糧食生產逐漸退出了決策者視野而日漸邊緣化。三是加大了區域糧食危機發生的風險。南方經濟發達地區是全國重要的勞務輸入地，也往往是糧食主銷區，如廣東、浙江糧食自給率分別隻有30%、40%，2008年分別調入糧食1368萬噸、876萬噸，廣東常住人口已經過億，躍居全國第一，人口不斷增加進一步加劇了糧食供應的壓力。而一旦國內糧食供應趨緊，這些重度購糧區首當其沖，將會立刻面臨糧食危機，其現代化進程完全可能大受拖累。

　　“北糧南調”帶來的種種風險和挑戰，必須引起有關各方的高度重視，果斷採取有力措施積極應對，特別是要重視地區糧食供需均衡發展。一方面，要逐步提高南方糧食自給率，南方特別是沿海地區購糧區政府必須高度重視糧食生產，加大種糧補貼，嚴格保護耕地，穩定甚至增加糧食播種面積，進一步完善農田基礎設施，千方百計提高糧食自給率。另一方面，要進一步提升北方糧食綜合生產能力，加大中央財政對北方高標准農田建設等的投入力度，注重應用先進科技，大力發展節水農業、循環農業、生態農業，不斷提高水土資源利用率和單產水平。

　　“大反轉”帶來的“大錯位”，不僅需要各級政府不懈的努力，沒有幾代人的功夫是調整不了的，而且需要全社會各方面的共同協作，不是哪一個或哪幾個部門就能辦得了的。

　　四、國與民的關系——民不儲糧 國當補足

　　糧食儲備是市場供求的“穩定器”，是救災備荒的“蓄水池”，是戰略安全的“保証金”。我國的糧食儲備有官方儲備和民間儲備。2000年，我國成立了專門負責糧食儲備的機構，即中國儲備糧管理總公司，受國務院委托執行糧食收儲任務，形成兩級法人、三級架構、層級負責的垂直管理體系。中央儲備主要用於服務軍隊、戰爭、重大災害、突發事件，以及全國大范圍的跨區域市場供求等。同時，按照糧食省長負責制的要求，形成了省、市、縣地方糧食儲備體系，要達到產區三個月、銷區六個月的地方糧食儲備。在國有儲備之外，還有巨大的民間儲備，我國約70%的糧食由農民消費和儲存。

　　糧食儲備規模和結構應該保持適度，既不可過量，使財富變成“包袱”，也不可不足，不能滿足需要。根據世界各國的經驗, 如一國糧食儲備體系完善, 應保有相當於年消費量18%的糧食儲備。但如果國內糧食儲備體系不完善, 則所需儲備遠遠大於這一水平。專家認為，我國糧食儲備的規模應維持在相當於當年全國糧食消費量的25%-30%的水平。

　　據2011年6月14日《每日經濟新聞》報道，作為全國產量百強縣的黑龍江蘭西縣，年產十多億公斤糧食，有14個國有糧庫基本沒有儲備，9個糧庫空倉。產糧大省吉林，有的直屬庫同樣幾乎零庫存，大多因缺錢無法補庫。國儲不足是當前急需解決的隱患。

　　在過去備戰備荒的年代，不僅家家戶戶儲糧, 而且生產隊、大隊都有儲備糧, 家家戶戶有谷倉、米缸。現在，隨著農民生產生活方式的改變，農民儲糧數量在逐漸減少。大量青壯年勞動力到城裡打工，他們不再從事糧食生產，當然不再儲糧。隨著市場經濟的發展，廣大農村已經不再是自給自足的生產，糧食成了商品，糧農在收獲糧食之后會在很短的時間內將其換成貨幣，即使暫時存放，也只是為了賣個好價錢。有的農戶由於儲糧設施簡陋，儲糧技術缺乏，多為麻袋、木櫃、磚砌櫃和牆角堆放等，不能有效地防治鼠害、虫蝕和霉變，干脆將糧食存到“糧食銀行”。據對皖南山區的旌德縣調查，一般農戶家裡僅存當年口糧, 人均稻谷300∼400 公斤，隨著農民就業和人口的轉移, 吃商品糧的人口增加較快, 這些家庭基本上和城鎮居民相同, 人均存糧不足5公斤。

　　農戶存糧越來越少，“糧食銀行”越來越多，掌握著大量的糧食儲備，但這些“糧食銀行”主要是鄉鎮糧油加工小企業，業務規模小、經營地域窄，游離於政府的掌控之外。一個可行的辦法，就是將“糧食銀行”作為官方儲備的補充，加強管理，加強扶持。對“糧食銀行”來說，政府補貼提高了其經營能力，並相互在數量、品種、時間、地區間互通有無、互利合作，利用外部資源抗擊風險，特別是在同一地區集中爆發風險時，異地合作可以規避地區性糧食銀行倒閉引發的危機。對政府來說，可以彌補國有糧庫容量小、儲備能力有限、資金利用效率低、陳化糧周轉困難的缺陷。