“行政管理”、“公共行政”、“公共管理”，是逐步發展、依次遞進的三個不同的管理實踐范疇。“公共管理”是管理實踐的高級階段，它與公共行政的根本區別，是追求與實現了管理主體的多元化和公共事務管理的社會化。“公共管理”離不開兩個前提條件：一個是要有成熟的市場經濟環境，一個是要有良好的公民社會土壤，而后者的主要成分恰恰就是非政府組織的健康充分成長與活動機制。

從上世紀70年代末80年代初開始的全球范圍內的行政改革，使各國政府在觀念上發生的重要變化，就是將傳統的政府管理發展為“公共管理”，其實踐層面的追求就是從原來政府的“一元管理”模式，發展為在政府主導下，由政府、市場、非政府組織等共同參與的“多元管理”格局。因為有著良好的市場經濟制度和非政府組織社會基礎，這個走向“公共管理”的過渡在發達國家正在實現。而中國式政府管理的基礎是行政管理，與世界潮流相呼應的改革與創新，從本質上說，目標首先是建立公共行政體制，並進而為公共管理創造兩個前提。為此，我國政府就應將培養與發展非政府組織上升到行政發展的戰略高度來對待，充分認識非政府組織對於行政改革和公共管理目標的重要意義。

第一，非政府組織是社會多元治理結構中的重要一元。一直以來，人們都習慣認為社會共同需求的消費品要靠政府系統供給﹔私人消費品要靠市場系統供給。但實踐証明，兩者都會因自身局限性而發生失靈。非政府組織則可以彌補它們的缺陷和填補兩者留下的空白。它在社會管理中，至少在三種服務產品供給上具有明顯優勢：其一是它可以提供政府難以全面顧及的一些帶有偏好性的服務，比如幫助婦女兒童、幫助殘疾人、扶貧幫困、對生態環境提供特別保護、社區服務、業主維權等﹔其二是它可以提供某些特殊消費品，比如在為智障學校、幼兒園、養老院、慈善機構提供的服務中，非政府組織往往要比市場組織更為勝任和放心﹔其三是它可以滿足人們普遍性的結社與交往偏好的需求。非政府組織獨立於政府和市場之外的社會管理和公共服務作用，已經得到一定程度驗証。在社會矛盾比較集中的某些領域，如下崗再就業、環境保護、扶貧開發、艾滋病防治、社會福利、社區服務、慈善救助等方面，非政府組織是一個可以依靠的選擇。在社區和農村基層培育這類組織，能夠適應公眾多樣性需求，使許多社會矛盾和社會問題在社區和農村層面上獲得解決。非政府組織是與政府相互合作、取長補短的合作伙伴，圍繞社會治理政策的制定與執行，政府與非政府組織各有側重，互為補充。兩者的合作有利於促進經濟與社會穩定、健康、和諧發展。

第二，非政府組織是吸引和整合各種資源的重要途徑。政府是社會管理和公共服務的主導者。但因為人力、財力、智力的短缺，僅僅依靠政府並不能提供讓社會公眾滿意的公共產品。非政府組織的存在，正好可以發揮吸引和整合各類社會資源甚至是國際資源用於社會管理和公共服務的作用。在全球行政改革中出現的“能力促進型國家”的概念(Neil Gilbert and Barbara Gilbert ，The Enabling State：Modern Welfare Capitalismin America.New York：Oxford University Press ，1989年)與實踐，是歐盟一些政府培育非政府組織，解決公共服務人力資源不足的普遍模式。首先是，他們一改政府定規劃、鋪攤子、設編制、建單位的做法，從政府親自提供公共服務向民間提供公共服務轉變﹔其次是，從國家直接撥款支出向國家通過購買服務的間接支出轉變，通過引進競爭機制促進民間非營利服務提供者的能力建設﹔再次是倡導政府培育和加強私人責任的理念，促使非政府組織承擔自我管理、自我服務、自我發展的職責。