19世紀后半期，有不少文人學者談論議院問題，這可以說是20世紀初立憲運動的先聲。對此學界已有較充分的關注，但對官方人士的談論，學界則注意不多。而直接向清廷提出設議院建言的人，世人皆以為是康有為，實則在他之前，早已有人建言設議院。

文祥率先肯定議院

據筆者迄今為止所見資料，清政府高層中較早論及議院的是文祥。光緒元年，也就是文祥臨終前一年（1875年），他曾上《密陳大計疏》，其中先指出中國面臨的困境：“洋人為患中國，愈久愈深”，“俄人逼於西疆，法人計佔越南，緊接滇、粵，英人謀由印度入藏及蜀，蠢蠢欲動之勢，益不可遏”。文祥認為，“馭外之大本”，“所系者在人心”。就“人心”二字而言，似乎與較保守的倭仁等人相似，但文祥說的內涵卻與倭仁完全不同。那麼，如何爭取人心，什麼樣算是得“人心”呢？文祥舉的例子是西洋各國的議院政治：

說者謂各國性近犬羊，未知政治，然其國中偶有動作，必由其國主付上議院議之，所謂謀及卿士也﹔付下議院議之，所謂謀及庶人也。議之可行則行，否則止，事事必合乎民情而后決然行之。自治其國以此，其觀他國之廢興成敗亦以此。儻其國一切政治皆與民情相背，則各國始逞所欲為，取之恐后矣。

“謀及卿士”、“謀及庶人”，即比附中國古代思想家的說法主張，是那個年代的常用作法，重要的在於，文祥對這種制度給予了肯定和贊許，認為這種制度是合理的，並與西方的富強密切相關。文祥認為這樣的制度，中國一時還不能實行，“中國天澤分嚴，外國上議院、下議院之設，勢有難行”，但其“義可採取”。如何“採取”其“義”呢？

凡我用人行政，一舉一動，揆之至理，度之民情，非人心所共愜，則急止勿為﹔事系人心所共快，則務期於成。崇節儉以裕帑需，遇事始能有備，納諫諍以開言路，下情藉以上通。總期人心永結，大本永固，當各外國環伺之時，而使之無一間可乘，庶彼謀不能即遂，而在我亦堪自立。此為目前猶可及之計，亦為此時不能稍緩之圖。若待其間之既開，而欲為斡旋補苴之法，則和與戰俱不可恃。即使仍可苟安，而大局已不堪復問。（文祥奏折均見《清史稿》列傳第173，中華書局1977年版）

用今天的話來說，就是施政要考慮民意，符合民意。文祥認為，如果仍與以前一樣苟安，那麼將來大局不堪設想。文祥貴為大學士、軍機大臣、總理衙門大臣，可謂清朝統治的核心成員，也是所謂“同治中興”的關鍵人物，他的觀念就是：羨慕議院政治，又認為中國國情不可行，隻能師其義。而“師其義”的內涵，似又向中國傳統回歸。不過考慮到文祥此折是在郭嵩燾出使的同一年（1875年），那麼他對議院制度的贊賞是相當大膽和超前的，也是第一次有人向最高統治者提出議院問題。但是文祥死后10年，在最高決策圈的官員中，筆者沒有見到討論此類問題的記錄，文祥的奏折也沒有見到反響。