三、金錢政治就是一個跳不出的怪圈

隨著金錢在總統選舉等重大政治活動中的泛濫，美國政壇內外的部分有識之士也認識到其對國家利益與政府決策的巨大負面影響。因而，改革之聲始終不絕於耳，立法規范選務的努力也從未停歇，但依舊無法跳出“金錢民主”的怪圈。

早在1867年，國會就曾在《海軍撥款法案》中附加條款，禁止海軍現役軍人參與政治捐款，該限制在1883年的《公共人員改革法案》即“彭德爾頓法案”中又被推廣至整個政府雇員系統。如果說這兩次努力是在將“事務官”分離於政治選舉之外的話，1907年的《蒂爾曼法案》則首次禁止了公司對聯邦層次政治競選參與者的直接金錢捐助。隨后，1939年《哈奇法案》在重申分離原則的同時，又限制了政黨組織用於選舉的開銷（每年300萬美元）和民眾付出的政治捐款（每年5千美元），旨在弱化特殊利益集團和富人的影響力。

在美國通過細節性立法阻擊金錢政治之際，一種被稱為“政治行動委員會”的組織卻開始大行其道。這種組織雖看似自發形成的民間社團，但與大公司、特定利益集團或群體聯系密切，很多實際上就是代表這些特殊利益、憑借這些利益的資助公開造勢宣傳、支持或反對某位候選人，起到間接助選的“白手套”作用。政治行動委員會的抬頭，沖毀了1907年和1939年兩部法律剛剛建立起來的堤壩，刺激國會又相繼出台了1943年《史密斯—康納利法案》和1947年《塔夫脫—哈特利法案》。這兩部新法將禁止政治捐款的范圍從公司擴展到代表工會利益的政治行動委員會組織，卻又引發至少6項指控其違背《聯邦憲法》第一修正案中關於“政治言論自由”內容的違憲訴訟。由於聯邦最高法院採取了曖昧態度，兩部法律最終均未能有效限制政治行動委員會的急速蔓延與擴張。1971年，國會整合了以往一系列立法的經驗教訓，一鼓作氣通過了《聯邦選舉競選法案》，雖然要求所有聯邦層次候選人、政黨以及政治行動委員會嚴格公開競選經費記錄，但也認可了政治行動委員會組織的合法地位，進一步助長了后者的迅猛發展。據統計，1964年總統選舉時，國會登記在冊的政治行動委員會尚不足60個，而僅10年后的1974年這個數字就躥升到608個，1994年時已達3954個之多！

1972年“水門事件”撼動美國政壇，新一輪的競選財政改革一觸即發。1974年，國會通過了1971年法案的修正案，一方面設置了聯邦選舉委員會作為監管選舉事務的常設機構，另一方面為個人和政治行動委員會的直接捐款放寬了限額：普通民眾每年可以向每位候選人捐款數額不得超過1千美元，而政治行動行動委員會對每位候選人的直接支持也不能超出5千美元。這次改革在兩年后又遭遇違憲訴訟，最終聯邦最高法院判決允許政黨組織自由將捐款用於提升投票率或注冊率的造勢活動當中。

遺憾的是，1974年更為細節化的限制，卻依舊無法抵御金錢對候選人的誘惑。19世紀80年代以來，“軟錢”和“捆綁”成為美國選舉政治的新名詞。“軟錢”是區別於“硬錢”而言的，后者是直接捐給候選人的錢，受到了1974年修正案的嚴格控制，而前者則是捐給相應政黨組織的錢，雖然同樣用於間接支持某一特定候選人，但與該候選人的競選財政記錄無關，也無須申報或公開。據不完全統計，1994年兩黨候選人吸引的軟錢數額為1.05億美元，而到2002年則增至4.21億。2002年，國會兩院經過艱難的拉鋸，推動通過了《兩黨競選改革法案》，內容包括禁止全國性政黨接受“軟錢”、提高個人和政治行動委員會組織給予候選人的捐款額度等等。至此，“軟錢”亂象暫時平息。

“捆綁”方式則更是鑽了1974年修正案的空子。某一組織將總額超限的捐款劃歸到其多位雇員或成員名下，使其符合個人捐款的上限，並捆綁式地捐給某位候選人。接受捆綁捐款者，當然也就心知肚明“金主”為何人。據《紐約時報》報道，2008年初選中兩黨的6位參選人共計至少接受過2000個個人的捆綁捐款。依照2002年立法中提高的個人捐款限額（2500美元）計算，捆綁方式為當年的兩黨參選人吸納了500萬的競選經費。

2010年1月，美國聯邦最高法院在“公民聯盟訴聯盟選舉委員會”一案中所作出的判決打開了“超級政治行動委員會”的“潘多拉魔盒”。這種可以較為自由地接受捐款用於投放特定議題政治廣告的組織在2010年中期選舉中“牛刀小試”，又在2012年大選中“大顯身手”。雖然超級政治行動委員會並不承認與某位候選人的聯系，但該現象的存在幾乎徹底打破了以往所有對金錢政治的立法限制，帶來了新的隱患。截至10月21日，“超級政治行動委員會”就為民主共和兩黨候選人籌措了約6200萬和1.71億美元的款項，分別佔其總競選財政的6.4%和17.4%。

縱觀這段曲折歷程，美國競選財政的改革嘗試似乎走不出一個惡性循環的怪圈，制度調整永遠為金錢政治留下漏洞甚至后門，而金錢政治的再度肆虐則標志著下一次不完全改革的開端。這樣周而復始之下，徹底除去金錢對民主的鏽蝕淪為了一項“無法完成的任務”。客觀而言，一系列繁復的制度調整都隻將視角放置在競選財政運作的技術層面，或設定額度、或限制來源、或控制流向，從未在根本上改變美國圍繞“金錢民主”展開的經濟結構與政治模式，意識形態的局限性暴露無遺。與此同時，數次嘗試皆為從上至下的、由國會發起的、以立法方式實現的制度改良。作為主導者的國會議員本身也以連選連任、延續政治生命為基本目標，不但無法與“金錢政治”絕緣，甚至在連任壓力下對金錢的需求有過之而無不及。在這種情形下，政治人物不可能推進徹底的改革，必然會為自身利益考慮而留有余地。比如，作為2002年立法在參議院主要推動者之一，約翰·麥凱恩在2008年角逐白宮時，也不得不四處“化緣”，通過各種“不違法”的方式吸納捐款，使自身競選財政最大化，以維持選戰的剛性需求。

隨著2012年選戰大幕的拉開，金錢再次登上了美國政治舞台的最中央。根據美國廣播公司和《華盛頓郵報》在今年3月初進行的民調結果，69%的受訪者不贊同將政治行動委員會等組織合法化，僅有25%的人認同其合法地位。由此可見，在廣大美國民眾當中，對金錢政治的厭惡和對更為徹底改革的渴望已漸成主流，美國的政治人物必須予以回應。

四、金錢政治的再反思

金錢政治深深地植根於美國經濟精英與政治精英間所形成的交易權力結構，即經濟利益通過選舉參與政治的需要與候選人借助金錢運行選舉的需要之間的強烈張力。一方面，經濟利益特別是壟斷精英為了維護其在國家公共資源分配中的優勢地位，自然而然地主動介入政治運作，尋求從聯邦到州再到地方政府層次的代言人，選舉正是其實現介入的絕佳途徑之一。另一方面，隨著科技傳播技術的發展與“候選人導向”選舉的深化，候選人必須佔有更多金錢才可能正常運作一場選舉，進而有機會贏得選舉，而壟斷資本與特殊利益群體則是其最有效訴諸的“出資方”。這兩個剛性需求共同催生了美國的金錢政治不斷膨脹，且難以通過制度微調實現徹底根除。

金錢政治與美國政治在長期歷史流變中所形成的鬆散而多元的特性休戚相關。以政黨政治為例，美國的政黨雖然從產生伊始就極具特殊利益的代表性，而在政治生活中所扮演的角色卻極為鬆散，即“政府裡的黨”、“選舉的黨”以及“社會動員的黨”等三個經典角色構成了其實現特殊利益的主渠道。具體的運作機理為，社會動員的功效是為了選舉，選舉又產生政府，政府進而制定傾向性政策。社會動員與選舉均需要大量投入，於是金錢極為容易地充當了政黨政治“鏈條”中的起點與終點。又如，對金錢政治的數次制度限制幾次遭遇司法權干涉，也充分說明美國政治在分權制衡的語境下，其碎片化已走向極致，為多元的特殊利益訴求預留了細密的滲透孔道。正是因此，甚至出現了聯邦最高法院為了美其名曰的“保護言論自由”，而默認“大金主”們通過超級政治行動委員會等方式左右選情的憲政尷尬。

金錢政治損害著選舉的品質與效果，給政府運作創造了巨大的隱患。在金錢左右的選舉中，候選人借助充足的財力支持粉飾自我，換取選票，一路高歌凱旋，而那些被金錢拋棄者的名字則隻能止步在選票之外。寡頭經濟精英間接篩選候選人，投票成為了過場，民意被扭曲，選民不能或根本沒有機會作出理性的判斷。通過金錢選舉產生的總統及其政府，顯然會在制定國家政策上持有極大的傾斜，或明或暗地向壟斷資本輸送利益。這種變相的權錢交易，縱容腐敗的滋生，有時更是不惜犧牲國家與公眾利益，在國家與社會層次埋下眾多隱患。

金錢政治的長期存在使政治候選人的“兩個選區”得以強化，違背了民主的基本原則。在金錢的驅動下，候選人不但要考慮所代表選區民眾的公共意願，更要顧及“出資方”即“金錢選區”的利益訴求，甚至在精英政治傾向的影響下，候選人對后者的關注還要遠遠多於前者。有統計顯示，在最近幾個選舉周期中，絕大部分的個人政治捐款竟來自佔全美人口4%的最富有者。換言之，富人通過金錢選舉得到了更多的政治話語權，形成了“寡頭政治”，極大地扭曲了“一人一票”這一在現代選舉的基本准則，玷污了民主的精神實質。

在后金融危機的當下，被債務窘況所累的歐美國家紛紛興起了對於國家發展模式的重新反思。延續凱恩斯主義、強調國家徹底買單的新國家干預主義，逐漸被歐美國家視為一劑靈丹妙藥。不過，再多的政府行為，隻能平添國家財政的負擔，使“空轉”的國家陷入推延危機的惡性循環。細致觀察起來，兩黨在國家收支等重大議題上的南轅北轍，明顯存在著回報金錢政治及其背后特殊利益的強大動因。面對“寅吃卯糧”的困境，是“治標不治本”地助長“新國家主義”，還是徹底轉變國家治理模式、阻斷金錢政治的肆意泛濫，已成為以美國為代表的西方資本主義世界不得不正視的關鍵抉擇。

（作者單位：中國社會科學院美國研究所）