政府治理创新与政府治理的新典范：中国政府改革40年【2】

三、走向政府治理的新典范：40年政府改革的成就

中国政府改革，实际上乃是一场社会再造运动，它是在中国社会整体转型的背景下进行的，改革所涉及的范围和内容，已远远超出传统意义上政府自身行政的范围，涉及政府与社会的方方面面。其改革范围之广、幅度和力度之大、涉及的议题之多，已远远超出其他国家行政改革的范畴。改革开放以来，中国共产党和人民政府以极大的自我革命和创新精神，坚定不移推动政府治理的变革，经过40年的改革和发展，一种具有中国特色、不同于传统的、新的政府治理典范正在形成和显现，经济的高速增长和社会的整体性进步，便是这种新治理典范绩效的最好证明。具体而言，40年中国政府治理创新的主要成就（或者新典范的主要特质）在于以下几个方面：

（一）政府治理的主导价值再确认：人民为中心的政府治理

新中国历次颁布的宪法均明确申明我国是人民民主的国家，国家的一切权力属于人民，宪法明确规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持与人民的密切关系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”一切国家机关和工作人员都是人民的公仆，这便是共和国的立国精神和价值所在。政府改革四十年，政府治理唯一不变的便是对这种主导价值的不断确认、强化和发展。早在20世纪50年代，邓小平同志明确指出：“工人阶级政党不是把人民群众当作自己的工具，而是更自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具”。［3］党和政府是人民实现其利益的工具，明确指明了政府存在的价值便在于对人民期待的价值的创造。政府治理改革的目的在于废除官僚主义，发展社会主义民主，调动人民的积极性。“三个代表”重要思想以及科学发展观也是以人民的主体性为其核心的。十八大以来，党和政府确立了人民中心的发展观，人民中心的发展观既是指导经济和社会持续健康发展的科学发展观，又是政府治理实践的核心价值观，正如习近平同志所讲的：“中国共产党及其领导的国家是代表最广大人民根本利益的，其一切理论和路线、方针、政策，其一切工作部署和工作安排，都应该来自人民，都应该为人民的利益而制定和实施”，［4］并再次重申“坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量一切工作的根本标准……”［5］以人民中心的治理观的确立，标志着政府治理从国家中心主义转向人民中心主义。

（二）政府治理重心的转移：发展与变革导向的政府治理

改革开放以来，中国政府面对不断变化了的国际和国内环境以及各种矛盾和挑战，积极主动调整和改变自己的工作重心，形成了以变革和发展为导向的现实主义的治理风格。中国社会的转型，固然是政府与社会双向推动的结果，但政府在整个社会的变革和发展中发挥着积极、主导、催化、推动的作用，展现了创造发展和变革环境，促进经济和社会发展的能力。除了传统的维护秩序和政治社会稳定的角色之外，政府在社会转型和发展中扮演了多重积极的角色：（1）经济和社会变革的代理人（change agent）。中国社会经济和其他领域的变革，均是有计划的变革，而政府始终是变革规划的设计者和推动者；（2）发展共识的建立者和领导者。改革开放开始，面对生存和发展的压力和挑战，中国政府从政治现实主义出发，确立了发展是第一要务，发展是硬道理，发展是谋取解决一切问题的解决之道这一基本共识，并积极创新发展的理念，领导和指导经济和社会事业的发展；（3）制度规则的制定者。任何社会，经济和社会的发展前提是建立有助于促进经济和社会发展的基本条件，即法律制度和规则，所谓有良法则有良治。改革开放以来，适应市场经济和社会的发展变化，中国已经建立起了基本适应社会主义市场经济和社会发展的法律、法规和规则体系，而政府在其中则扮演了程序领导者（procedure leader）的积极角色；（4）发展战略和规划的制定者和执行者。政府透过国民经济和发展规划以及各个领域的专门发展战略和规划，引领经济和社会的发展，使发展更具前瞻性、系统性和协调性；（5）公共产品和服务的生产者和提供者。在大量公共产品和服务领域，公共安全、基础设施以及基础性公共服务，政府不仅仅是直接的投资者，而且是直接的生产者和提供者，这不仅为经济和社会的发展创造了良好的条件，也直接促进了经济的发展，增进了民生，保障了公民的基本权益。生产力的巨大进步，综合国力的提升，国民生活水平的改善，实际上与政府的积极作用密不可分。

（三）市场化改革和亲市场的政府治理

市场化改革，即承认和保护个人和企业对经济利益的追求，重视市场的作用，发挥市场在资源配置过程中的决定性作用，是40年中国改革的主要实践。中国政府改革也是沿着如何建立起与市场经济相适应的政府治理体制这一主线来进行的，政府与市场关系的变革乃是核心，这突出表现在政府职能的调整。经过40年的改革，政府职能体系不断优化，基本上建立了与市场经济体制相适应的职能体系，建立了亲市场的政府治理。这主要表现在：（1）明确了政府职能转变的基本方向，即政府职能向创造良好的发展环境，提供优质公共服务，维护社会公平正义，既能够发挥我国社会主义政治制度的优势，又能运用市场激发经济的活力；（2）初步解决了政府职能的错位问题。市场在资源配置过程中的作用得到了体现；推动了市场的开放和公平的准入；放开市场价格，价格关系得到初步理顺，使得价格能够真实反映市场需求，重视价格机制对市场的调节作用；（3）政府职能实现的方式发生了转变。对经济社会事务的治理从传统的行政命令、直接干预转变为经济手段和宏观控制，既发挥国家发展规划的战略导向作用，综合运用财政、税收、投资、金融等政策手段促进发展方式的转变；（4）适应社会主要矛盾的变化。政府职能的重点领域逐步转向向全体人民提供统一、均等的公共服务。当然，政府职能的转变充满了各种矛盾和冲突，这一转变过程刚刚开始。政府与市场的关系永远是动态的、非均衡的。

（四）权力结构的调整与分权协同的政府治理

政府治理，并非是政府单方面行使权力的过程，而是政府与企业、政府与社会、中央与地方之间有机互动和相互作用的过程。国家的优良治理和社会的有效治理乃是建立在负责任的政府、有活力的企业、有生命力的社会组织三大部门协力关系之上的。中国传统治理模式最显著的特征在于高度的集权，其弊端在于抑制国家、地方、企业、社会的积极性、创造性，最终导致整个国家缺乏活力，缺乏效率。中国社会的变革，正是从农村开始，下放权力，使农民有了经营自主权，极大调动了广大农民的积极性，解放生产力。自此以后，调整权力结构，实行分权化改革始终是中国政府治理变革的主线之一。中国政府改革40年，其成果之一便是透过权力结构的调整，形成了一个分权协同治理的基本格局。具体而言：（1）赋权企业。改变了传统的政府直接管理国有企业的方式，推进政企分开，实现了所有权和经营权的分离，确立了国有企业在市场经济中的主体地位。企业成为自主经营、自负盈亏的法人实体和市场主体。同时，从战略上调整国有经济布局和结构，进行了国有大型企业的股份制和公司制改造，逐步建立起了同社会主义市场经济相适应的国有资产监督和管理体系，改革的结果，使得国有经济取得了较快发展，也大大增强了国有企业的市场竞争能力；（2）赋权社会。坚持政事分开，管办分离的原则，积极推进事业单位的分类改革，激发了事业单位的活力。承认社会组织作为社会治理主体之一的地位，透过政府购买服务的方式，积极促进社会组织的健康发展；（3）赋权地方政府。透过经济性和行政性分权，特别是财政分权，使得地方政府支出占政府全部支出的85%，极大地调动了地方政府发展的积极性，也调动了地方政府推动改革的积极性。分权化改革的另一个积极效应在于，在分权治理的框架下，中央政府通过地方局部地区的政策创新试验，探索和总结了经验，然后达成共识，在更大范围和全国推广，这不仅仅有利于政府政策创新能力的提升，而且大大降低了改革过程中可能出现的诸多不确定性和风险。权力结构的调整，最终涉及的是多元利益格局的调整，权力分享、权力下放所产生的利益共享，恰恰为经济和社会发展提供了正当的诱因，最终有利于形成权力共享、利益共享、责任共担、风险共受的协同治理格局。

（五）政府治理架构调整与整体性的政府治理

政府组织机构是政府履行职能的载体，完整统一、事权确实、协调一致、精简效能的政府组织框架乃是政府体系良好运行的基础。受传统政府治理模式以及诸多因素的影响，长期以来，政府组织框架存在诸多问题，如政府部门（特别是经济管理部门），仍然偏多，不仅超过了有效的控制幅度，而且增加了协调的成本；政府部门的职责交叉、职能重叠、权责不一的现象比较普遍；政策的领导与统合功能不强，出现政出多门，条块分割等。是故，机构的调整与优化也始终伴随着政府治理的变革。经过40多年的改革和调整，政府组织框架日益合理化，这主要表现在：（1）从单纯调整改革政府机构到统筹改革和调整党政群机构设置，其结果强化了党的全面领导，强化了政策的领导和统合功能，维护了政令的统一；（2）政府机构和人员膨胀、政府规模扩大的趋势得到了有效控制，政府机构和人员日趋精简，更符合运行经济的原则；（3）大部制框架的确立，使得政府事权更加统一，改变了传统上部门林立、职责不清和交叉、多头管理、多头执法的现状；（4）建立了决策、执行、监督既相互协调又相互制约的政府组织权力运行机制；（5）跨机关政府整合服务。随着地方服务大厅、行政审批服务中心、互联网+政府服务模式的建立和推广，政府对民众提供服务的方式发生了改变，跨机关、整合性、便民化、高效率的新的服务模式已经形成。总的来看，面向社会需求和公共问题，服务社会与民众的整体性政府治理正在得到呈现。

（六）政府开放与民主参与的政府治理

政府治理体系乃是一个开放的系统，虽有其边界，但要维持其活力，增加治理的有效性，需保持其开放性。政府的开放也是40年中国政府创新的主旋律之一。主要表现在：（1）建立政府信息公开制度，满足和落实人民的知情权，使人民成为知情的公民（informed citizens）；（2）建立政务公开制度，使政府在阳光下运作，政府的运作更加透明化，实现人民对政府权力与运作的有效监督；（3）建立民主参与决策和政策制定的制度。重大事项决策的调查研究制度、专家咨询制度、社会听证制度、多元化的民主协商制度（政治协商、政府协商、社会协商）得到确立；（4）以普遍主义为价值导向的，以公平、平等、竞争为基本特征的公职人员管理体系的建立、发展和完善；（5）城市社区居民自治以及农村村民自治制度的确立和实施，不仅使社区成为公民学习共同治理的场所，而且能够使居民由下而上地参与和投入，自发、自主、自治地解决社区存在的问题，创造社区的生机。民主参与的治理，不仅促进了政府治理的合法性，更重要的是促进了政府制定政策的理性，以及执行的效率。

（七）治理方式变革与依法而治的政府治理

依法治国和法治政府乃是人类治理文明的共同特征。建设法治政府不仅是全面推进依法治国，建立社会主义法治国家的重要内容，亦是维护人民群众合法权益，实现社会公平正义的制度保障。中国政府改革和转型，是从人治走向法治的过程，经过40年的改革，法治政府基本格局已经形成，为全面建成法治政府奠定了坚实的基础。主要表现为：（1）建设法治国家和法治政府已经成为国家的基本方略，整个社会达成了广泛的政治共识；（2）强化了党对法治政府的领导，完善了全面依法治国的领导体制，法治政府的建设有了领导保障；（3）制定了全面推进依法行政，建设法治政府的规划和实施策略；（4）建立了适应法治政府发展需要的基本的法律法规和规章体系，涉及规范政府组织、公职人员管理、行政行为、行政程序、行政救济等诸多方面。法律法规体系的建立和完善，使得政府权力的获取、组织、行使有了制度上的约束和保障，通过良法，促进良治；（5）在重视规范和约束政府权力的同时，更加重视公民权利的利益的维护，这主要体现在给付行政的范围不断扩大上；（6）改革行政执法体制，整合执法主体，精简执法机构，进行了相对集中行政执法权，推进综合执法的改革探索，在一定程度上缓解了多头执法、重复执法、乱执法等突出问题；（7）通过审批制度改革，大大压缩了政府权力寻租的空间和铲除腐败滋生的土壤，为廉洁政府的发展奠定了良好的基础。

四、政府治理变革的经验与启示

40年政府治理的变革，其成绩是巨大的。在推进政府改革的过程中，既有教训亦积累了许多成功的经验。第一，政府改革创新，是中国特色的社会主义制度的自我发展和完善，改革与发展要坚持正确的政治方向，坚持“四个自信”。第二，思想解放与理论创新的重要性。诚如马克思早讲过的，批判的武器当然不能代替武器的批判，物质力量只能用物质的力量来摧毁，但理论一经掌握就会变成物质的力量，改革开放40年的历史经验在于我们所取得的每一项重大突破和成就，均是思想解放和理论创新的产物，思想自由，促进了行动的自由，最终透过自由促进发展。第三，政府改革始终倾听人民的声音，回应人民的期待，坚持问题导向，人民期待政府改什么，政府就改什么，同时要尊重人民的首创精神，吸收民间的智慧。第四，政府改革要有整体观、系统观，要具有前瞻性。政府治理连接着政治、经济、社会生活的方方面面，涉及众多关系的调整和变化，改革要获取成效，必须从整体和系统的角度考虑问题，注重不同领域改革之间的配合，不同改革政策与措施之间的相互衔接，不同时间节点之间的相互调适，从而形成改革的合力，产生改革的综摄效应。第五，改革要有正确的方法论，既要重视顶层设计和规划的引导作用，又要大胆鼓励地方政府和基层政府的创新、探索和实践。

在任何时期、任何国度中，均不存在任何完美的制度，政府治理制度亦是如此。世界上唯一不变的事就是变，正如我们长大成人以后不能再穿儿时的衣服一样，随着经济和社会的变化，政府治理亦要不断创新和变革。在中国特色社会主义进入了新时代，我国社会主要矛盾的转化，发展中国特色的社会主义基本方略已经确立的背景下，政府面临着更大的挑战，肩负着更大的历史责任，建立人民满意的现代化的政府治理体系，提升政府治理能力，增进政府治理效能，通过政府自身的改革和发展，推动经济社会的全面发展进步，仍是不变的主题。政府改革与创新，永远在路上，仍然是未竟的事业，其光明的前景值得期待。

［参考文献］

［1］马克思恩格斯选集（第3卷）［M］.北京：人民出版社，2012：797-798.

［2］马克思恩格斯全集（第3卷）［M］.北京：人民出版社，1960：37-38.

［3］邓小平文选（第1卷）［M］.北京：人民出版社，1994：218.

［4］［5］习近平谈治国理政（第2卷）［M］.北京：外文出版社，2017：295，41.

（作者系中国人民大学公共管理学院教授、博士研究生导师）