为乡村振兴战略做好土地制度政策支撑【2】

二、加大用地政策支持力度，助推农村一二三产业融合发展

习近平总书记在党的十九大报告中强调指出，要促进农村一二三产业融合发展。2017年中央1号文件提出，探索建立农业农村发展用地保障机制，重点支持农村三产融合发展。2018年中央1号文件提出“构建农村一二三产业融合发展体系”。当前，我国农业农村发展进入新的历史阶段，必须顺应新形势新要求，深入推进农业供给侧结构性改革，加快培育农业农村发展新动能，做好新时期农业农村发展用地保障工作。2017年年底，《关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障工作的通知》（以下简称《通知》）出台，进行了多方面用地政策创新。

（一）强化规划对农村各业用地的科学引导安排

土地利用总体规划是优化配置土地资源，协调各业各类用地规模、结构、布局和时序的核心手段，是实行土地用途管制、保障产业健康发展的重要依据。一方面，土地利用总体规划优先安排农村基础设施和公共服务设施用地，优先做好农业产业园、科技园、创业园用地保障，并充分考虑农村地区地域广阔、布局分散的特点，给予地方一定弹性空间，允许乡（镇）土地利用总体规划预留不超过5%的规划建设用地指标，用于零星分散的单独选址农业设施、乡村设施等建设。另一方面，因地制宜编制村土地利用规划，统筹农业农村各项土地利用活动，优化耕地保护、村庄建设、产业发展、生态保护等用地布局，细化土地用途管制，引导农村形成生态环境优美、农田集中连片、村庄集约紧凑的田园景观风貌。

（二）统筹增量存量加大用地保障

目前，农村建设用地宽打宽用、利用效率低的情况普遍存在。根据土地变更调查结果，2016年全国村庄建设用地占全部建设用地的49%，农村人均建设用地远超国家标准。《通知》规定，在年度土地利用计划中安排一定比例，专项支持农村新产业新业态和产业融合发展。同时把着力点放在存量挖潜上，鼓励利用存量建设用地进行农产品加工、农产品冷链、物流仓储、产地批发市场等项目建设或用于小微创业园、休闲农业、乡村旅游、农村电商等农村二三产业，对盘活存量成效突出的市、县，给予新增建设用地计划指标奖励。

（三）进一步完善设施农用地政策

设施农用地分为生产设施、附属设施以及配套设施用地，具有布局分散、使用周期短、类型界定模糊等特点。随着现代农业进一步发展，既需要继续加大支持力度，也需要严格监管。

《通知》进一步扩大了设施农用地范围。将农业生产过程中所需各类生产设施和附属设施用地，以及由于农业规模经营必须兴建的配套设施，包括看护类管理房用地（单层、占地小于15 m2），临时性农产品晾晒、临时存储、分拣包装等初加工设施用地（原则上占地不得超过400m2），在不占用永久基本农田的前提下，纳入设施农用地管理，无须办理农用地转用审批手续，便捷项目用地。同时，强化监管。明确省县两级职责，省级管理部门重点在设施农用地的规划安排、选址要求、使用周期，以及使用结束后恢复原状的保障措施上；县级部门负责具体监管，设立设施农用地标示牌，接受群众监督。设施农用地信息必须纳入信息化综合监管平台，加强土地执法监察和土地督察，严禁以设施农用地之名行非农建设之实。

（四）鼓励农村土地复合利用

农村一二三产业融合发展必然要求土地利用的复合性和多样性。为此，《通知》提出在不破坏耕作层的前提下，农业结构调整仍按耕地管理；鼓励农业生产和村庄建设等用地复合利用；在充分保障农民宅基地用益物权、防止外部资本侵占控制的前提下，探索集体经济组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地。

保障农村产业融合发展，并不意味着要在农村实行规模扩张，大量新增建设用地。农村的发展，必须坚持底线思维，确保在不占用永久基本农田、不突破建设用地规模、不破坏生态环境和人文风貌的前提下开展。

三、大力推进土地综合整治，打造乡村振兴的抓手平台

习近平总书记指出，山水林田湖草是一个生命共同体，要统筹山水林田湖草系统治理。经过多年实践积累，土地综合整治已成为优化国土空间开发格局、提升国土利用质量效率、打造“山水林田湖草生命共同体”的重要手段。一些地方结合实际探索出新的土地综合整治模式，如浙江杭州西湖区双浦镇开展“全域土地综合整治”，为推动农村人居环境整治、促进乡村振兴蹚出了新路子。

（一）推进土地综合整治，统领在规划

过去农村用地格局混乱，边角地、插花地杂乱无序分布，存在着耕地碎片化、村庄建设无序化、土地产出低效化、环境趋于恶化等问题。现在一些地方吸取教训，把规划作为治理问题的良方，取得较好效果。杭州双浦镇在推进“山水林田湖路村”全要素综合整治前，精心编制了全域土地整治规划，统筹安排耕地开发利用、美丽乡村建设、村镇环境治理、产业集聚升级、生态环境修复、公益设施配套等工程，既可促进各类用地合理布局，又能保障农村新产业新业态、基础设施和农民生活用地，打造宜居宜业宜游的美丽乡村。

（二）推进土地综合整治，关键在统筹

要统筹农用地整理、建设用地整理、环境整治和生态修复等，科学安排农村各项土地利用活动。一是在保证永久基本农田、优质耕地不减少的前提下，促进农业用地集中连片、数量不减少、质量有提高，农业生产格局更加优化。二是在保证建设用地总量不增加的前提下，推动产业用地布局更加合理，农民住房、基础设施和公共服务设施等人居环境明显改善。三是在修复治理基础上，保护和改善生态环境，统筹推进荒漠化、石漠化、水土流失综合整治，开展损毁土地复垦，加强土地生态保护和建设，保护绿色乡村。

（三）推进土地综合整治，支撑在政策

2017年中央1号文件明确提出，改进耕地占补平衡管理办法，建立高标准农田建设等新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制，将所得收益通过支出预算全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略。这项政策“含金量”很高，既能提高补充耕地质量、保护生态环境，也能缓解耕地占补平衡压力，还能拓宽乡村振兴的资金筹措渠道，可谓“一石多鸟”。目前，国土资源部会同有关部门，按照国务院要求，已经制定了具体实施办法，争取尽快实施。

实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大决策部署，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，也是新时代“三农”工作的总抓手，是农业强、农村美、农民富的关键所在。国土资源部将认真贯彻落实党中央国务院决策部署，全面跟进政策措施，充分发挥国土资源要素、政策的基础支撑保障作用，争取在推动乡村振兴战略实施中有更大作为，做出更大贡献。（作者系自然资源部党组成员、副部长）